6 Intromissão do poder político na gestão das entidades públicas

O conceito “instrumentos não convencionais de controlo da despesa”

195. O Ministério das Finanças dispõe, essencialmente, de dois tipos de instrumentos de política que

utiliza como forma de controlar a execução da despesa das Administrações Públicas, os chamados

instrumentos convencionais e os não convencionais. A sua utilização traz incerteza sobre a verdadeira

restrição orçamental de cada unidade orgânica do sector a elas sujeita e coloca-as a trabalhar no

interior dos respetivos espaços de possibilidades de produção (ineficiência na afetação de recursos).

196. Na classificação da UTAO, integram os instrumentos convencionais as normas que colocam sob

decisão discricionária do Ministro das Finanças a autorização para disponibilizar dotação de despesa.

Encontram-se inscritas nas leis do Orçamento do Estado e nos decretos-lei de execução orçamental,

para as quais a libertação de dotação para cabimentar despesa depende de decisão discricionária

do Ministério das Finanças ao nível político. São elas: a dotação provisional, as dotações centralizadas

no Ministério das Finanças, as cativações e a reserva orçamental em cada programa orçamental. A

dotação provisional e as cativações têm longa tradição na gestão financeira pública, sendo as outras

mais recentes.

197. Para além destes instrumentos, há um outro conjunto de normas jurídicas que permitem controlar a

execução da despesa de uma forma dita não convencional. Trata-se do conjunto de normas jurídicas,

também estas presentes nas leis orçamentais anuais e nos respetivos decretos-leis de execução orça-

mental, que visam restringir o aumento da despesa com pessoal e aquisição de serviços, mas que, si-

multaneamente, retiram competências de gestão corrente, naqueles domínios, aos gestores e decisores

das empresas e dos serviços públicos, transferindo-as para vários membros do Governo.

198. A UTAO tem vindo a designar este segundo conjunto de regras como “instrumentos não convenci-

onais” de controlo da despesa. Esta designação colheu inspiração terminológica na política monetária,

domínio em que se passou a designar desta forma um conjunto de novas formas de intervenção dos

bancos centrais para assegurarem o cumprimento dos objetivos da política, que se vieram adicionar,

desde, pelo menos, a crise financeira de 2008–2012, aos instrumentos agora ditos tradicionais ou con-

vencionais (taxas de reservas dos bancos, taxas de juros diretoras, reservas cambiais e comunicação

institucional). Os instrumentos não convencionais para controlo da despesa pública em pessoal e aqui-

sição de serviços nasceram depois dos referidos no parágrafo 196 acima, razão pela qual se estabele-

ceu esta analogia terminológica com a política monetária.

As normas problemáticas

199. Nesta secção elenca-se o conjunto de normas jurídicas que têm vindo a concretizar os referidos

instrumentos não convencionais de controlo da despesa. Estas normas encontram-se vertidas na legisla-

ção orçamental que regula a execução da despesa e têm vindo a ser aprovadas, sucessivamente, ao

longo dos anos.

6.2.1 Disposições legais vigentes em 2020/2021

200. A Tabela 19 apresenta o encadeamento cronológico das normas jurídicas que concretizam a utili-

zação dos instrumentos não convencionais de controlo da despesa, para os anos 2020 e 2021: Lei do

OE/2020 (Lei n.º 2/2020, de 31 de março), PPL do OE/2021 (Proposta de Lei n.º 61/XIV/2 – Aprova o

OE/2021), Lei do OE/2021 (Lei n.º 75-B/2020, de 31 de dezembro 2020) e Decreto-Lei de Execução Orça-

mental para 2019 (DLEO/2019) — vigente em 2021 — (DL n.º 84/2019, de 28 de junho).

II SÉRIE-B — NÚMERO 64 _______________________________________________________________________________________________________

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