16 DE OUTUBRO DE 1987

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reestruturação da tributação do rendimento deverá nortear-se por preocupações de eficiência, de simplicidade e de estabilidade das categorias fiscais a instituir, preocupações que constituem, aliás, uma nota convergente dos esforços reformistas nesta matéria, a que tão grande importância se vem dando nas democracias industriais do nosso tempo.

A moderação das taxas conjugada com o alargamento das bases da tributação — já concretizado em parte através da generalização aos servidores do Estado da situação de contribuintes comuns e da reposição em vigor da tributação dos lucros da exploração agrícola — constituem propostas centrais da reforma da tributação do rendimento.

Os imperativos de eficiência económica, justificados quer no plano do mercado interno, quer no da inserção da economia portuguesa no contexto da abertura a competição internacional, aconselham a fixação de taxas marginais em níveis relativamente moderados.

Anote-se que a tendência para o abrandamento da progressividade das escalas de taxas nominais do imposto sobre o rendimento é, hoje, mundial.

Dos meados dos anos 70 para cá a taxa marginal mais elevada desta categoria fiscal foi reduzida em grande número de países. Já na presente década se observaram medidas de redução dos níveis das taxas nos Estados Unidos da América, na Irlanda, no Japão, na Nova Zelândia, no Reino Unido e na Suécia e recentemente foram propostas soluções do mesmo tipo na Dinamarca, na Holanda e na Noruega.

A adopção de uma escala de taxas do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares caracterizada por uma progressividade relativamente branda (quando comparada com a que marcou o imposto pessoal de sobreposição no final dos anos 70 e princípios dos anos 80) vai ao encontro da preocupação de contrariar, quanto possível, o efeito negativo do imposto sobre o esforço de trabalho e a competitividade e a incitação ao desenvolvimento da economia subterrânea.

A solução proposta não ignora, porém, a finalidade redistributiva do sistema de tributação do rendimento, e daí que o leque de taxas deva assegurar com nitidez o critério da tributação progressiva.

O objectivo da simplificação recomenda que se adopte um número reduzido de escalões na tabela de taxas do IRS, além de se afastar o método actualmente seguido no domínio do imposto complementar de adopção de tabelas diferentes consoante a situação familiar dos contribuintes.

A norma de equidade inerente à natureza da própria tributação global, em um só grau, do rendimento individual implicará que deixem de ser tributados alguns dos estratos de rendimentos mais baixos, hoje separadamente apurados nos impostos parcelares, ao mesmo tempo que o objectivo de desagravar a situação fiscal do agregado familiar conduz a aconselhar um regime de tributação que atenue o efeito da cumulação dos rendimentos em sistema de taxas progressivas.

Espera-se que o alargamento das bases de incidência, designadamente pela redução do campo dos incentivos fiscais, adiante justificada, e, sobretudo, a aceleração da expansão económica, para que contribuirá a existência de um sistema fiscal dotado de coerência e credibilidade, características que de todo faltam no quadro vigente, proporcionem uma perspectiva de estabilidade do nível das receitas.

Não constitui, na verdade, objectivo da reforma da tributação do rendimento o aumento do nível da fiscalidade, medido em termos de relação entre as receitas dos impostos e o produto interno — nível que já atinge expressão considerável em atenção ao grau de desenvolvimento económico do País.

Mas, se outras razões não existissem, designadamente a necessidade de salvaguardar a posição do erário, a própria desproporção existente entre o peso dos impostos indirectos e o dos impostos directos, com a imagem de regressividade do sistema que dela se extrai, desaconselharia a que, no âmbito da reforma, se visasse o decrescimento do nível da fiscalidade directa.

Finalmente, como linha geral de orientação, pro-curou-se ainda introduzir progressos sensíveis no sentido da aplicação mais generalizada do princípio da tributação dos rendimentos reais e efectivos.

5 — Adopção Imediata da fórmula unitária

Na realização de reformas fiscais, em geral, e de reformas de tributação do rendimento, em particular, é usual recomendar-se uma orientação gradualista, invocando-se para tal factores como a grande complexidade dos sistemas, os constrangimentos orçamentais, o peso da possível reacção de grupos de contribuintes mais directamente afectados com as modificações previstas.

A proposta de reforma apresentada em Portugal não deixa de atender, em numerosos pontos, àquela preocupação de gradualismo, mas rejeita-se sem hesitação que a mesma deva estender-se à implantação da própria morfologia básica do sistema.

Teria talvez sido lógico que à reforma do início dos anos 60, a qual manteve o sistema cedular misto e inovou sobretudo nos métodos de apuramento do rendimento colectável, se houvesse seguido, o mais tardar na década imediata, a passagem a um estádio intermédio, em que o imposto complementar assumisse já a posição de «imposto principal», gravitando, no entanto, ainda à sua volta os impostos parcelares, como formas de tributação «por conta» e operando por dedução colecta a colecta — porventura comportando-se inicialmente como tributações definitivas, mais adiante tornadas passíveis de restituição, caso ultrapassassem a quota resultante da incidência global. O sistema cedular misto passaria, nesta perspectiva, de uma fase com nítido ascendente do elemento cedular para uma outra em que o predomónio da tributação pessoalizante estaria consagrado, faltando, então, dar o último passo pelo apagamento, como categorias fiscais autónomas, dos tributos parcelares.

Não foi esta, porém, a linha de desenvolvimento da nossa estrutura fiscal. Observou-se, ao invés, um retrocesso no sentido da preponderância dos elementos cedulares, marcada pela introdução da progressividade no âmago das próprias cédulas, num arremedo de pessoa-lização que, pela forma descoordenada como foi executado, levou inclusivamente à anomalia de inverter a discriminação qualitativa dos rendimentos, concebida na origem na óptica de protecção da fonte trabalho. E, enquanto os impostos cedulares eram desgarradamente promovidos a factores centrais de tributação, o imposto complementar afundava-se na zona das categorias mais débeis da tabela das receitas fiscais.