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II SÉRIE-A — NÚMERO 53

São estes, em breve síntese, os motivos determinantes da presente revisão, através da qual se pretende manter e, em alguns casos, reforçar a componente de garantia do sistema das contra-ordenações, introduzindo, simultaneamente, algumas soluções que visam potenciar a eficácia substantiva e processual deste ramo do direito.

2 — Este objectivos são prosseguidos com a revisão de alguns aspectos do regime vigente, contido no Decreto-Lei n.° 433/82, de 27 de Outubro, que incorporou as diversas modificações de que foi sendo objecto, nomeadamente as mais recentes, introduzidas pelo Decreto-Lei n.°'244/95, de 14 de Setembro.

As alterações do agora denominado «regime geral do direito de mera ordenação social» incidem em regimes e figuras de carácter substantivo e em diversos aspectos de natureza processual. Exactamente aquelas matérias em relação às quais, por se terem identificado estrangulamentos ou distorções na prática jurídica, o legislador deve procurar soluções materialmente justas, equilibradas, expeditas e adequadas à resolução dos problemas sentidos por todos os destinatários e aplicadores do direito.

Numa perspectiva geral, a presente revisão vai desde a clarificação do âmbito da figura da omissão (artigo 1.°, n.1* 2 a 4) à delimitação do âmbito da responsabilidade e critérios de imputação das infracções (artigo 7.°), a aspectos do regime da comparticipação (artigo 16.°), aos montantes gerais das coimas (artigo 17.°), à pormenorização dos critérios de determinação da sanção (artigo 18.°), ao regime do concurso de contra-ordenações e à figura da infracção continuada (artigo 19.°), incluindo a reformulação do regime das sanções acessórias (artigo 21.°).

Matéria particularmente importante, em relação à qual se verifica existirem divergências jurisprudenciais significativas, é a do regime da prescrição do procedimento de contra-ordenação, que é agora integralmente clarificado (nos artigos 27.° a 28.°).

No que diz respeito aos aspectos esuitamente processuais, foram revistas as normas de competência (artigos 35.° a 36.°-A), as regras sobre comunicação das decisões e notificações e, ainda, o regime de contagem dos prazos (artigos 46.° a 47.°-A). Reformulou-se, por outro lado, todo o regime da tramitação do processo de contra-ordenação, quer na fase organicamente administrativa (artigos 48." e seguintes), quer na fase judicial de impugnação e recurso (artigos 59.° e seguintes). ,

As alterações nestas matérias abrangem aspectos como a simples reordenação dos preceitos (nomeadamente artigos 51.° e seguintes), de forma que os mesmos expressem uma ordem lógica para o intérprete e aplicador do direito, até alterações de fundo, como, por exemplo, aspectos probatórios (artigos 71.° e 72.°), o regime do recurso, (artigos 73.° e seguintes), a participação das autoridades administrativas na audiência (artigo 70°), o âmbito da proibição da reformatio in pejus (artigo 75.°-A) e a consagração de um conjunto de procedimentos especiais (artigos 83,° e seguintes), que incluem institutos já consagrados e que são agora objecto de uma reformulação (caso do regime do pagamento voluntário, agora previsto no artigo 84.°), bem como algumas figuras novas ou recuperadas (caso do processo de advertência do artigo 85.° ou do procedimento de intimação do artigo 86.°).

Finalmente, a concluir esta síntese de carácter geral, pode apontar-se ainda a reformulação de várias regras sobre a execução da sanção e custas do processo (artigos 88.°.e seguintes).

3 — A inclusão expressa da figura da omissão no n.°2 do artigo 1.° visa pôr fim a algumas dúvidas que a falta da sua consagração expressa poderia suscitar. À luz do conceito extensivo de autoria consagrado no artigo 16.°, n.° 1, a indicação expressa da figura da omissão para as infracções materiais não é, na realidade, absolutamente necessária. Contudo, uma regra expressa sobre a matéria torna o regime mais preciso, clarificando-se, deste modo, o sentido de uma opção do legislador de 1982. Mais importante do que a equiparação da omissão à acção nas infracções materiais é a delimitação do âmbito daquela figura. A luz do regime vigente, os critérios que delimitam a equiparação da omissão à acção não se encontram expressamente na lei, funcionando antes como restrições ao conceito extensivo de autoria identificadas por via doutrinária. Entendeu-se que seria útil dar indicações legislativas aos destinatários das normas e aos aplicadores do direito sobre o sentido e os limites da equiparação da omissão à acção, o que se fez através da invocação de dois critérios materiais para que se proceda a essa equiparação: o dever pessoal de actuar e a função de protecção dos interesses ameaçados, agora previstos no n.° 3 do artigo 1.° Estas duas cláusulas foram, por seu turno, concretizadas num elenco de situações descrito no n.° 4 do mesmo preceito, de forma a permitir a sua identificação exacta pelos destinatários das normas e pelos aplicadores do direito. Assim, uma omissão pode ser equiparada à acção quando o agente esteja obrigado a impedir o resultado por força de um dever pessoal (cuja fonte pode ser a lei, o contrato, o acto voluntário ou a criação de um situação de risco) ou de uma função que exerça ou desenvolva (uma profissão, um cargo ou uma tarefa). A norma é formalmente inovadora, mas, ao contrário do que uma primeira leitura pode sugerir, ela não alarga, antes restringe, o âmbito da figura da omissão imprópria. Fá-lo, contudo, de forma adequada aos destinatários das normas vigentes no âmbito do direito de mera ordenação social, superando por via legislativa a tradicional trilogia das fontes de dever de garante (lei, contrato, ingerência), que, por maioria de razão, se revela limitada face aos circuitos sócio-económicos a que se aplicam as conua-ordenações.

4 — As alterações inuoduzidas ao artigo 7." mantêm o critério geral de imputação da responsabilidade a pessoas singulares, pessoas colectivas e entidades equiparadas, alar-gando-se o âmbito da sua descrição (n.° 1 do preceito). O artigo 7.° define nãó apenas os destinatários das contra--ordenações como também alguns critérios de imputação da responsabilidade. No essencial, optou-se por resolver expressamente algumas lacunas de punibilidade que resultam do regime anterior (em especial, com a nova redacção do n.° 2 do artigo 7.°) e acolher algumas regras gerais dispersas por legislação especial e que, em função da sua natureza e conteúdo, se justificava que adquirissem uma projecção mais vasta (n.os 3, 4, 5, 6 e 7 do artigo 7.°).

5 — O artigo 16.° mantém o conceito extensivo de autoria que acolhe desde o início da vigência do diploma e retoma a estrutura unitária da comparticipação, que havia sido abandonada em 1995. A figura da cumplicidade desaparece como critério autónomo de uma pena absuacta diferenciada, podendo as distinções quanto à gravidade dos diversos contributos ser feitas na graduação concreta das sanções.

O n.° 3 deste preceito acolhe uma proposta constante, da. versão inicial do regime geral das conua-ordenações e que havia sido revogada em 1995. Apenas se clarificaram as consequências processuais deste preceito, impondo a conexão de processos no n.° 4 do citado artigo 16.°