Debates Parlamentares - Diário 088, p. 3596 (2003-04-26)

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3596 | II Série A - Número 088 | 26 de Abril de 2003

2.5 - Reforma de natureza estruturante:
Tratando-se de uma reforma que se pode considerar inserida dentro do sistema tributário actual constitui, não obstante, uma significativa evolução e melhoria face à legislação vigente e, sobretudo, de se traduzir num início de caminho que pode conduzir a outras opções após colhida a experiência que as medidas introduzidas não deixarão de propiciar.
Outro ponto importante a realçar é o de que a presente reforma não se limita a uma mera renumeração de artigos dos códigos actuais ou à manutenção dos seus preceitos com outras designações. Vai muito mais longe e, além das profundas alterações e inovações que estabelece dentro dos impostos que substitui, não deixa de proceder a uma significativa adaptação e harmonização com outras figuras tributárias e com outra legislação tributária, sendo também, por isso, uma reforma de natureza estruturante.
Por outro lado, o facto de não abranger todos os impostos que, com mais ou menos divergências, se consideram enquadrados na classificação dos impostos sobre o património, nem por isso deixa de abranger o núcleo essencial desses impostos, nem exclui que outros, nomeadamente os impostos sobre veículos e as contribuições especiais, venham a ser objecto de futuras reformas autónomas.
3 - Principais medidas da reforma:
3.1 - O Imposto Municipal sobre Imóveis:
No âmbito da tributação estática do património imobiliário encontra-se já estabelecido um largo consenso sobre os principais factores de distorção da contribuição autárquica, a saber: inexistência de um registo cadastral completo e fiável, grande desactualização das matrizes prediais e desadequação em matéria de determinação do valor tributável, principalmente da propriedade urbana.
O problema fundamental da contribuição autárquica reside efectivamente na determinação do valor patrimonial dos imóveis.
Com efeito, a enorme valorização nominal dos imóveis, em especial dos prédios urbanos habitacionais, comerciais e terrenos para construção, por efeito de sucessivos processos inflacionistas e da aceleração do crescimento económico do País nos últimos 30 anos, sem que se tivesse procedido às indispensáveis actualizações, minaram por completo a estrutura e a coerência do imposto.
Por outro lado, embora o Código da Contribuição Autárquica tivesse previsto que o sistema de determinação do valor patrimonial seria meramente transitório, devendo ser substituído por um sistema baseado em critérios objectivos a consagrar num código de avaliações a publicar, sucedeu, porém, que tal diploma nunca chegou a ver a luz do dia, não tendo passado da condição de projecto.
Continuaram assim a aplicar-se as regras de avaliação constantes do Código da Contribuição Predial e do Imposto sobre a Indústria Agrícola, regras estas que apelam, essencialmente, para as rendas reais ou presumidas auferidas pelos proprietários. A avaliação continuou, assim, a depender, essencialmente, de critérios subjectivos das comissões de avaliação, dada a quase inexistência de mercado de arrendamento habitacional, o que inviabilizou a aplicação das regras de avaliação de prédios urbanos previstas no referido código. Daqui resultou uma flagrante heterogeneidade dos valores atribuídos aos prédios. Efectivamente, a intervenção casuística, subjectiva e desequilibrada das comissões de avaliação da propriedade urbana, para além de gerar ainda mais iniquidade, introduziu distorções que só serão totalmente eliminadas com uma avaliação geral da propriedade urbana.
A combinação destes factores conduziu a resultados desastrosos, originando distorções e iniquidades de toda a ordem, incompatíveis com um sistema fiscal justo e moderno.
Conduziu, sobretudo, a uma situação totalmente inaceitável do ponto de vista da equidade, isto é, a uma sobretributação dos prédios novos, altamente penalizadora dos jovens casais e que vem assumindo consequências sociais mais graves à medida que vão terminando os períodos de isenção por motivo de aquisição de habitação para residência própria e permanente, ao lado de uma desajustada subtributação dos prédios antigos.
Mantêm-se plenamente as razões que, aquando da reforma de 1988-89, levaram à criação de um imposto sobre o valor patrimonial dos imóveis, cuja receita reverta a favor dos municípios, baseado predominantemente no princípio do benefício.
Mas quanto à determinação do valor tributário dos prédios urbanos, foram acolhidas, no essencial, as recomendações do relatório da Comissão de Desenvolvimento da Reforma Fiscal, bem como os critérios do anteprojecto do Código de Avaliações elaborado em 1991, actualizados mais tarde no âmbito da Comissão da Reforma da Tributação do Património, a saber: área bruta de construção e não edificada adjacente, preço por m2, incluindo o valor do terreno, localização, vetustez e características das envolventes da construção.
Também se considerou adequado fazer o enquadramento dos municípios em zonas, em função da sua diferente valorização, procedendo a zonamentos municipais específicos, com vista a impedir a aplicação de factores idênticos independentemente da localização de cada prédio e de cada município no território nacional. Se tal não fosse levado a cabo, agravar-se-ia, sem qualquer justificação, a tributação dos prédios urbanos situados no interior e em zonas onde o valor de mercado dos imóveis é mais baixo e, simultaneamente, seriam beneficiados os prédios da zona litoral. Em muitos casos, sobretudo nos prédios situados no interior, os valores tributários ficariam bastante acima do próprio valor de mercado quando, desejavelmente, aquele valor deve ser ligeiramente inferior.
Por outro lado, a desactualização das actuais matrizes prediais urbanas não poderá ser ultrapassada com êxito através da mera obrigação de apresentação pelos contribuintes de uma declaração de todos os prédios e do cálculo automático dos respectivos valores.
Num universo de mais de 6 milhões de prédios, o peso dos erros na informação em ficheiro seria tal que a sua correcção provocaria uma sobrecarga de trabalho para a administração tributária suficiente para bloquear a sua operacionalidade. De facto, ensina a experiência que a dimensão dos erros em declarações novas a preencher pelos contribuintes com recurso a dados conhecidos pode atingir os 20 por cento, e com dados a obter pelo próprio sujeito passivo é ainda bastante superior. Na situação, haveria um número estimado de erros superior a 1,2 milhões, o que, só por si, inviabilizaria todo o processo. Razão pela qual, partindo de um processo de base declarativa, se introduziram os mecanismos necessários a assegurar a sua adequada validação.
Neste contexto, a profundidade das alterações a introduzir é de tal ordem que se entendeu, em lugar da contribuição autárquica, criar o Imposto Municipal Sobre Imóveis (IMI),

3596 | II Série A - Número 088 | 26 de Abril de 2003 2.5 - Reforma de natureza estruturante:
Tratando-se de uma reforma que se pode considerar inserida dentro do sistema tributário actual constitui, não obstante, uma significativa evolução e melhoria face à legislação vigente e, sobretudo, de se traduzir num início de caminho que pode conduzir a outras opções após colhida a experiência que as medidas introduzidas não deixarão de propiciar.
Outro ponto importante a realçar é o de que a presente reforma não se limita a uma mera renumeração de artigos dos códigos actuais ou à manutenção dos seus preceitos com outras designações. Vai muito mais longe e, além das profundas alterações e inovações que estabelece dentro dos impostos que substitui, não deixa de proceder a uma significativa adaptação e harmonização com outras figuras tributárias e com outra legislação tributária, sendo também, por isso, uma reforma de natureza estruturante.
Por outro lado, o facto de não abranger todos os impostos que, com mais ou menos divergências, se consideram enquadrados na classificação dos impostos sobre o património, nem por isso deixa de abranger o núcleo essencial desses impostos, nem exclui que outros, nomeadamente os impostos sobre veículos e as contribuições especiais, venham a ser objecto de futuras reformas autónomas.
3 - Principais medidas da reforma:
3.1 - O Imposto Municipal sobre Imóveis:
No âmbito da tributação estática do património imobiliário encontra-se já estabelecido um largo consenso sobre os principais factores de distorção da contribuição autárquica, a saber: inexistência de um registo cadastral completo e fiável, grande desactualização das matrizes prediais e desadequação em matéria de determinação do valor tributável, principalmente da propriedade urbana.
O problema fundamental da contribuição autárquica reside efectivamente na determinação do valor patrimonial dos imóveis.
Com efeito, a enorme valorização nominal dos imóveis, em especial dos prédios urbanos habitacionais, comerciais e terrenos para construção, por efeito de sucessivos processos inflacionistas e da aceleração do crescimento económico do País nos últimos 30 anos, sem que se tivesse procedido às indispensáveis actualizações, minaram por completo a estrutura e a coerência do imposto.
Por outro lado, embora o Código da Contribuição Autárquica tivesse previsto que o sistema de determinação do valor patrimonial seria meramente transitório, devendo ser substituído por um sistema baseado em critérios objectivos a consagrar num código de avaliações a publicar, sucedeu, porém, que tal diploma nunca chegou a ver a luz do dia, não tendo passado da condição de projecto.
Continuaram assim a aplicar-se as regras de avaliação constantes do Código da Contribuição Predial e do Imposto sobre a Indústria Agrícola, regras estas que apelam, essencialmente, para as rendas reais ou presumidas auferidas pelos proprietários. A avaliação continuou, assim, a depender, essencialmente, de critérios subjectivos das comissões de avaliação, dada a quase inexistência de mercado de arrendamento habitacional, o que inviabilizou a aplicação das regras de avaliação de prédios urbanos previstas no referido código. Daqui resultou uma flagrante heterogeneidade dos valores atribuídos aos prédios. Efectivamente, a intervenção casuística, subjectiva e desequilibrada das comissões de avaliação da propriedade urbana, para além de gerar ainda mais iniquidade, introduziu distorções que só serão totalmente eliminadas com uma avaliação geral da propriedade urbana.
A combinação destes factores conduziu a resultados desastrosos, originando distorções e iniquidades de toda a ordem, incompatíveis com um sistema fiscal justo e moderno.
Conduziu, sobretudo, a uma situação totalmente inaceitável do ponto de vista da equidade, isto é, a uma sobretributação dos prédios novos, altamente penalizadora dos jovens casais e que vem assumindo consequências sociais mais graves à medida que vão terminando os períodos de isenção por motivo de aquisição de habitação para residência própria e permanente, ao lado de uma desajustada subtributação dos prédios antigos.
Mantêm-se plenamente as razões que, aquando da reforma de 1988-89, levaram à criação de um imposto sobre o valor patrimonial dos imóveis, cuja receita reverta a favor dos municípios, baseado predominantemente no princípio do benefício.
Mas quanto à determinação do valor tributário dos prédios urbanos, foram acolhidas, no essencial, as recomendações do relatório da Comissão de Desenvolvimento da Reforma Fiscal, bem como os critérios do anteprojecto do Código de Avaliações elaborado em 1991, actualizados mais tarde no âmbito da Comissão da Reforma da Tributação do Património, a saber: área bruta de construção e não edificada adjacente, preço por m2, incluindo o valor do terreno, localização, vetustez e características das envolventes da construção.
Também se considerou adequado fazer o enquadramento dos municípios em zonas, em função da sua diferente valorização, procedendo a zonamentos municipais específicos, com vista a impedir a aplicação de factores idênticos independentemente da localização de cada prédio e de cada município no território nacional. Se tal não fosse levado a cabo, agravar-se-ia, sem qualquer justificação, a tributação dos prédios urbanos situados no interior e em zonas onde o valor de mercado dos imóveis é mais baixo e, simultaneamente, seriam beneficiados os prédios da zona litoral. Em muitos casos, sobretudo nos prédios situados no interior, os valores tributários ficariam bastante acima do próprio valor de mercado quando, desejavelmente, aquele valor deve ser ligeiramente inferior.
Por outro lado, a desactualização das actuais matrizes prediais urbanas não poderá ser ultrapassada com êxito através da mera obrigação de apresentação pelos contribuintes de uma declaração de todos os prédios e do cálculo automático dos respectivos valores.
Num universo de mais de 6 milhões de prédios, o peso dos erros na informação em ficheiro seria tal que a sua correcção provocaria uma sobrecarga de trabalho para a administração tributária suficiente para bloquear a sua operacionalidade. De facto, ensina a experiência que a dimensão dos erros em declarações novas a preencher pelos contribuintes com recurso a dados conhecidos pode atingir os 20 por cento, e com dados a obter pelo próprio sujeito passivo é ainda bastante superior. Na situação, haveria um número estimado de erros superior a 1,2 milhões, o que, só por si, inviabilizaria todo o processo. Razão pela qual, partindo de um processo de base declarativa, se introduziram os mecanismos necessários a assegurar a sua adequada validação.
Neste contexto, a profundidade das alterações a introduzir é de tal ordem que se entendeu, em lugar da contribuição autárquica, criar o Imposto Municipal Sobre Imóveis (IMI),

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