4172 | II Série A - Número 102 | 12 de Junho de 2003

5.º) Reforma de natureza estruturante, na medida em que, apesar de inserida no sistema tributário actual, produz alterações e inovações dentro dos impostos que substitui, não deixando de se adaptar e harmonizar com outras figuras e legislação tributária em vigor.

Enunciados que se encontram os objectivos declarados da proposta de lei e antes de percorrer as medidas nela preconizadas, para a prossecução dos mesmos, é conveniente recordar o contexto dos impostos que ora são alvo de reforma.

III - Enquadramento geral do problema

1 - A Sisa e o Imposto sobre as Sucessões e Doações
A Sisa é um imposto de longa tradição em Portugal, aliás à semelhança de outros Estados, tendo incidido, durante séculos, quer sobre as transacções mobiliárias quer sobre as imobiliárias, sendo julgado um imposto de fácil cobrança e menos gravoso do que qualquer outro [Soares Martínez - Direito Fiscal, Almedina, Coimbra, 1993].
O decreto de 19 de Abril de 1832 aboliu as "sisas" sobre as transacções de bens móveis (sisas correntes), passando então este imposto a incidir só sobre bens de raiz.
No entanto, as dificuldades financeiras decorrentes da abolição apressada das "sisas correntes", obrigaram à criação de um novo imposto, a incidir sobre transmissões a título benéfico (não oneroso), tendo sido criado, pela Lei de 21 de Fevereiro de 1838 o Imposto sobre as Sucessões e Doações. Inicialmente, este não abrangia as transmissões de ascendentes para descendentes, apenas tributadas a partir do Decreto com força de Lei de 24 de Maio de 1911.
Pela Lei de 30 de Junho de 1860, a Sisa e o Imposto de Transmissão foram objecto de um tratamento legal comum e designados conjuntamente por "Contribuição de Registo". Este imposto foi sendo sucessivamente alterado e aperfeiçoado, até à promulgação do Código da Sisa e do Imposto sobre as Sucessões e Doações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 41969, de 24 de Novembro de 1958. Este diploma sofreu várias alterações, que foram sendo incorporadas no seu texto. De referir, em especial, a alteração de 1991 (Decreto-Lei n.º 308, de 17 de Agosto), em que a designação se altera de Sisa para Imposto Municipal de Sisa, afectando-se aos municípios a respectiva receita.
Os sujeitos passivos, quer da Sisa quer do imposto sucessório, são os transmissários, sejam eles compradores, herdeiros ou beneficiários das doações. Quanto à matéria colectável, estes impostos incidem sobre o valor patrimonial transmitido e não sobre os rendimentos.
Como afirmava o relatório da Comissão para o Desenvolvimento da Reforma Fiscal presidida pelo Dr. José da Silva Lopes (Abril de 1996) o Imposto Municipal de Sisa "funciona como um imposto indirecto especial, com a particularidade de o sujeito passivo ser o adquirente dos bens, e não o vendedor, como acontece mais tipicamente naquele tipo de tributos". Ainda em relação ao Imposto sobre Sucessões e Doações, que passa a ser tributado em Imposto do Selo nos termos reportados na página 9 deste relatório, sublinha-se que, embora com modelos diferenciados, os acréscimos patrimoniais gratuitos são, em geral, tributados nos países da OCDE.

2 - A Contribuição Autárquica (CA)
A contribuição autárquica surge na reforma fiscal de 1988/9, a par da criação do IRS e IRC. Com efeito, a Lei n.º 106/88, de 17 de Setembro, autorizava o Governo a aprovar o Código do IRS e IRC e ainda a instituir uma contribuição autárquica sobre o valor patrimonial dos prédios rústicos e urbanos. Surgiu, assim, o Decreto-Lei n.º 442-C/88, de 30 de Novembro, que aprovou a contribuição autárquica.
Este imposto segue uma linha de continuidade entre nós, quanto à tributação de prédios, correspondente à antiga "décima de prédios" e "contribuição predial". Tem, no entanto, dois traços inovadores: incide sobre o património e a sua detenção e não sobre o seu rendimento (tributado em sede de IRS ou IRC). Outra inovação reside no facto de a receita reverter a favor dos municípios, de acordo com o princípio do benefício, segundo o qual quem beneficia de serviços genéricos, prestados à colectividade por parte de um município, deve contribuir para o seu pagamento através da tributação do património beneficiado.
Sendo a matéria colectável da contribuição autárquica constituída pelo próprio prédio e não pelo seu rendimento, previa-se que o valor tributável resultaria da avaliação a ser feita pelo Código das Avaliações. Este, no entanto, nunca surgiu, pelo que as avaliações foram sendo definidas, nuns casos, pelo Código da Contribuição Predial e do Imposto sobre a Indústria Agrícola, de 1963 e, noutros, pelo Código do Imposto Municipal de Sisa e do Imposto sobre as Sucessões e Doações de 1958.
Pode-se afirmar, sem grande margem de erro, que a inexistência de um sistema de actualização do registo cadastral, que permitisse a revisão dos valores dos prédios, constituiu o "pecado original" da criação da contribuição autárquica.

IV - Estudos e relatórios anteriores

Como refere a exposição de motivos da proposta de lei em apreço, esta "ponderou estudos e relatórios anteriores".
De facto, são numerosos os estudos e projectos que antecederam esta proposta de lei.
Em 30 de Abril de 1996 surge o Relatório da Comissão para o Desenvolvimento da Reforma Fiscal, criada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 6/94, de 7 de Abril (XIII Governo Constitucional), e presidida pelo Dr. José da Silva Lopes.
Em Dezembro de 1996, é publicado, sob a coordenação do Arq. Sidónio Pardal e com a chancela do Ministério das Finanças e da Universidade Técnica de Lisboa um estudo sobre a contribuição autárquica e os Impostos de Sisa, Sucessões e Doações e Mais Valias, que constitui ainda hoje a base de muitos trabalhos posteriores designadamente no que se refere aos critérios de determinação do valor patrimonial tributário dos prédios urbanos para habitação.
Em 4 de Agosto de 1997, por despacho do Ministro das Finanças n.º 337/97, foi constituída a Comissão da Reforma da Tributação do Património, presidida pelo Dr. Henrique Medina Carreira que deveria criar o imposto único sobre o património incidindo sobre o valor dos bens imóveis e sobre os valores patrimoniais mobiliários a especificar na lei. O relatório respectivo foi publicado e divulgado pelo então Ministro das Finanças Dr. António de Sousa Franco em 25 de Outubro de 1999.