Instrumentos de controlo da despesa

138. Esta secção aborda os dois tipos de instrumentos de política utilizados pelo MF para manter sob

controlo a execução da despesa consolidada das AP e assim proteger mais facilmente as metas da

política orçamental da concretização de riscos adversos:

(i) Instrumentos convencionais: esta categoria, analisada na Subsecção 3.4.1, consiste no conjunto de dotações de despesa, inscritas na lei do Orçamento do Estado e no decreto-lei de execução orçamental, cuja autorização para execução se encontra sob decisão discricionária do Minis-tério das Finanças. São elas: a dotação provisional, as dotações centralizadas, as cativações e a reserva orçamental;

(ii) Instrumentos não convencionais: consistem num conjunto de normas jurídicas, também presen-tes nas leis orçamentais anuais e nos respetivos decretos-leis de execução orçamental, que con-dicionam o aumento da despesa e, de uma maneira mais geral, a autonomia de gestão das unidades orgânicas de todos os subsectores das AP relativamente aos recursos humanos e a bens e serviço intermédios. Serão analisadas na Subsecção 3.4.2.

139. Esta secção concentra-se na utilização de cada um destes instrumentos e seus efeitos sobre a

execução orçamental durante o ano de 2019. Os leitores interessados em análises de médio prazo sobre este tema poderão encontrá-las nas apreciações finais da UTAO às propostas de OE para 2020 e 2021, disponíveis no Relatório UTAO n.º 2/2020, (Secção 12.4), de 22 de janeiro, e no Relatório UTAO n.º 25/2020, (Capítulo 11), de 11 de novembro, respetivamente. Ambas contam a evolução desde 2014 até ao ano da previsão orçamental a que cada uma respeita.

3.4.1 Convencionais

140. Os instrumentos convencionais de controlo centralizado da despesa utilizados na gestão

orçamental são os seguintes:

A dotação provisional constitui o instrumento de gestão orçamental mais conhecido, desti-nando-se a fazer face a despesas imprevisíveis, urgentes e inadiáveis, cuja existência constitui uma obrigatoriedade definida na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO). Em sede de orça-mentação encontra-se inscrita na rubrica “Outras despesas correntes”, no programa orçamen-tal das Finanças. No decurso da execução, a sua utilização é efetuada mediante alterações de reforço dos orçamentos sectoriais, em qualquer programa orçamental e em qualquer rubrica de despesa, mediante autorização do membro do Governo responsável pela área das Finan-ças.

As dotações centralizadas foram introduzidas na prática orçamental em 2016 e constituem ver-bas destinadas a fazer face a objetivos específicos de política orçamental em vários sectores,

assegurando-se através da sua gestão centralizada um controlo mais efetivo do MF sobre o

cumprimento dos objetivos de política orçamental e também a adequação das necessidades nesses fins específicos às disponibilidades em todos os momentos, sem comprometer a meta orçamental pretendida. O seu funcionamento é semelhante ao da dotação provisional, sendo inicialmente inscritas no programa das Finanças e operacionalizadas através de alterações de reforço dos orçamentos sectoriais. A sua utilização também se encontra condicionada à auto-rização pelo membro do Governo responsável pela área das Finanças. A criação de dotações para fins específicos centralizadas em programa orçamental do Ministério das Finanças e a sua utilização enquanto instrumento de política orçamental contraria o princípio de especificação da despesa determinado pela LEO, uma vez que não se detalha em que programa orçamental se pretende realizar a despesa, tal como anteriormente notado pela UTAO — vide Parecer Téc-nico n.º 2/2017 e Relatório UTAO n.º 2/2020.16

16 Este princípio encontra-se explicitado no n.º 1 do artigo 17.º do anexo à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro (a LEO): “As despesas inscritas nos orçamentos dos serviços e organismos dos subsectores da Administração Central e da Segurança Social são estruturados em programas, por fontes de financiamento, por classificadores orgânico, funcional e económico”.

II SÉRIE-A — NÚMERO 152 _____________________________________________________________________________________________________

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