13 DE SETEMBRO DE 2019

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iii) Evitar recorrer a outsourcing na prestação de serviços em municípios com menores capacidades organizacionais.

A parceria intermunicipal surge, assim, como uma forma de viabilizar a descentralização municipal sem que

a escala demasiado reduzida dos municípios conduza à necessidade de os fundir ou de incrementar o recurso a soluções de outsourcing.

Adicionalmente, e em contextos metropolitanos, a cooperação intermunicipal pode ser uma resposta à fragmentação administrativa, incompatível com a visão e a ação integradas exigidas por realidades complexas e com intensas interdependências funcionais, como sucede no caso dos espaços metropolitanos.

A cooperação intermunicipal, que implica partilha de despesas e receitas, pode ser voluntária ou obrigatória. A primeira é livre nos objetivos, nos prazos e na metodologia. A segunda é estabelecida por lei. A cooperação voluntária tornou-se bastante popular em muitos países, devido quer à simplicidade do processo, dado que um município pode facilmente envolver-se em vários acordos ao mesmo tempo sem custos administrativos elevados, quer por ser uma solução flexível, já que a cooperação pode ser reforçada ou reduzida ao longo do tempo ou mesmo dada como terminada caso os municípios assim o desejem.

Os municípios podem ainda delegar determinados serviços em empresas, como já acontece no nosso País com as empresas intermunicipais, detidas pelas Câmaras.

Uma análise comparada dos países da OCDE mostra que existem diversos modelos de cooperação intermunicipal:

i) Acordos/contratos voluntários informais, regidos pelo direito privado; ii) Acordos/contratos definidos por lei e de cooperação voluntária regulamentada, regida pelo direito

público ou privado; iii) Cooperação obrigatória, regida pelo direito público. Nos países da OCDE é comum iniciar um processo de cooperação com um modelo de lei privada, que

permite maior liberdade às autoridades locais, evoluindo posteriormente para soluções de cooperação reguladas pelo direito público no que se refere a aspetos como o financiamento, o tipo de funções delegadas, a estrutura de governação, a supervisão e o controlo.

Na maioria dos países da UE com forte tradição municipal, a cooperação intermunicipal é formalizada através da criação de entidades associativas com personalidade jurídica, que podem prosseguir fins específicos ou corresponder a arranjos territoriais definidos por lei.

Na última década, as limitações da cooperação intermunicipal têm conduzido à criação de entidades metropolitanas com personalidade jurídica própria em vários países, como França, Itália, Turquia e Austrália. Atualmente, cerca de dois terços das áreas metropolitanas da OCDE com mais de 500 mil habitantes dispõem de uma entidade de governo metropolitano. Ainda que adotem soluções institucionais muito diversas, a maioria destas entidades tem como responsabilidades o planeamento e o ordenamento do território, os transportes e o desenvolvimento regional.

A cooperação intermunicipal não está, no entanto, isenta de desafios: basta relembrar que os municípios que participam na cooperação têm inevitavelmente de partilhar poder entre si. A cooperação intermunicipal corre mesmo o risco de apresentar desvantagens. Talvez a principal seja a criação de um novo nível na administração, o que é suscetível de contribuir para aumentar os custos de funcionamento. Pode também traduzir-se por um défice democrático, já que as organizações intermunicipais são geralmente dirigidas por representantes dos municípios que não são diretamente eleitos para essa função, o que concorre para reduzir o nível de responsabilidade e de transparência nos processos de tomada de decisão.

No seu conjunto, as experiências vividas nos países da OCDE não permitem retirar conclusões definitivas em matéria de cooperação intermunicipal, não só porque não existe um modelo ótimo e universal, como as condições político-institucionais e socioeconómicas variam substancialmente de país para país e mesmo, num mesmo país, entre períodos temporais distintos. O conhecimento dessas experiências permite, no entanto, comparar vantagens e limitações de várias soluções possíveis e tomar consciência de que a cooperação intermunicipal suscita desafios importantes em relação ao modelo de governação dessas entidades e às relações de governança entre diferentes níveis administrativos.