II SÉRIE-C — NÚMERO 18

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Os três caminhos possíveis apresentados pela OCDE para a reforma regional em Portugal preveem um reforço da cooperação intermunicipal (ou do associativismo municipal), ainda que com graduações diferentes consoante sejam, ou não, instituídas as regiões administrativas (ver Tabela II.5).

Como se verá no Capítulo 2, o caminho da concretização da descentralização através da criação de regiões administrativas (opção 3) pode e deve ser complementado com o reforço da cooperação intermunicipal, potenciando os ganhos para a democracia local em matéria de legitimidade, de transparência e de prestação de contas pelos/as eleitos/as. A criação das regiões administrativas não exclui, portanto, a existência de políticas no sentido da descentralização para o nível local – municípios e entidades intermunicipais, sejam elas de carácter obrigatório ou voluntário. Pelo contrário, estas políticas devem ter como objetivo melhorar as condições de provisão dos serviços públicos locais, conferindo-lhes escala e massa crítica.

1.3 – A cooperação intermunicipal em Portugal: uma visão geral9

A Constituição da República Portuguesa (CRP) reconhece a existência de pessoas coletivas públicas

primárias de base territorial – além do Estado –, as regiões autónomas e as autarquias locais. As autarquias locais são «pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a

prossecução de interesses próprios das populações respetivas», conforme consta do n.º 2 do artigo 235.º da CRP.

No n.º 1 do artigo 236.º são tipificadas as categorias de autarquias locais – freguesias, municípios e regiões administrativas.

No mesmo artigo, no n.º 3, prevê-se que «nas grandes áreas urbanas e nas ilhas, a lei poderá estabelecer outras formas de organização territorial autárquica».

O Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 236/2013 afirma: «Autarquias locais são apenas as expressamente tipificadas e assim designadas pela Constituição».

Portanto, as pessoas coletivas públicas que correspondem às características do n.º 2 do artigo 235.º da CRP e estão tipificadas no n.º 1 do artigo 36.º são autarquias locais. Caso não preencham estes requisitos poderão ser consideradas «outra forma de organização autárquica», estando neste caso limitadas às grandes áreas urbanas e às ilhas (n.º 3 do artigo 236.º).

As áreas metropolitanas têm cabimento na disposição constitucional «outras formas de organização territorial autárquica».As CIM não têm, podendo apenas ser consideradas associações de municípios.

A CRP prevê a possibilidade de os municípios, por sua iniciativa, se associarem entre si, constituindo associações. De acordo com o artigo 253.º da CRP, «os municípios podem constituir associações e federações para a administração de interesses comuns, às quais a lei pode conferir atribuições e competências próprias». Esta possibilidade está protegida de forma mais ampla pelo artigo 10.º da Carta Europeia de Autonomia Local de 1985, que consagra o direito de associação das autarquias locais.

Estas associações «dirigem-se à prossecução conjunta, isto é, coordenada, de interesses comuns, constituindo por isso uma forma institucionalizada de cooperação intermunicipal com vista à prossecução de «interesses coletivos partilhados entre as populações dos municípios envolvidos». Definem-se assim como associações cooperativas, pelo que se distinguem das associações que desempenham funções de representação dos seus associados, como acontece com a Associação Nacional dos Municípios Portugueses».

A primeira referência relativamente à cooperação intermunicipal, através da associação de municípios, foi inscrita na Lei n.º 88, de 7 de agosto de 1913, relativa à organização, funcionamento, atribuições e competências dos corpos administrativos, e consagrava, no seu artigo 24.º, a celebração entre câmaras municipais de «acordos para a realização de melhoramentos e de serviços de utilidade comum».

Mais tarde, em 1940, o Código Administrativo, nos artigos 177.º e seguintes, prevê a constituição de federações de municípios criadas por decreto, para a realização de interesses comuns dos respetivos concelhos. A redação inicial da Constituição de 1976 consagra o direito de os municípios criarem associações