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16 DE MARÇO DE 1971 643

estimular o processo de desenvolvimento económico (lembrem-se, só a título de exemplo, o incentivo ao investimento e a orientação sectorial ou regional deste último), para logo entender a necessidade de conferir, ao funcionamento de tais mecanismos uma conveniente e mais ou menos extensa maleabilidade.
Compreende-se, pois, que se não queira forçar o legislador a emitir nesta matéria uma disciplina muito estrita - como, prima facie, a actual redacção do § 1.º do artigo 70.º pareceria exigir: mas antes se deseje facultar-lhe a possibilidade de conceder neste domínio à Administração, sempre que o entender oportuno, uma margem de maior ou menor liberdade.
Não há nisto inconveniente, uma vez que, no respeitante a determinação da incidência dos impostos - ou seja, à determinação das pessoas, factos e situações a este sujeitos -, a, competência, do legislador permanece a ser exclusiva e indelegável, e a actividade administrativa continua, por consequência, a revestir carácter vinculado; e uma vez que, além disso, mesmo no domínio da taxa e das isenções, a lei terá sempre de fixar os limites da primeira e de traçar, em termos mais ou menos genéricas, o quadro das segundas.
Movimentando-se a liberdade da Administração dentro destas balizas, ela não afectará, assim, o essencial da garantia que o artigo 70.° outorga aos particulares, e que cumpre, evidentemente, preservar: mantém-se intacta a impossibilidade de exigir-lhes maiores sacrifícios tributários do que os consentidos pelo legislador. Por outro lado, tal liberdade nunca poderá ser tão ampla que dela advenha um intolerável risco de desigualdade para os contribuintes.

83. Importa, aliás, dizer que a doutrina que mais demorada e .atentamente se tem debruçado sobre o alcance do § 1.° do artigo 70.º da Constituição já hoje reconhece, mesmo em face da actual redacção do preceito, a legitimidade de a lei outorgar à Administração competência para estabelecer taxas de imposto inferiores ao máximo legal ou para concretizar e conceder as isenções legalmente previstas. Fundamenta-se a doutrina, para concluir assim, na aludida circunstância de esta outorga de competência não contrariar a razão de ser e os objectivos do princípio do artigo 70.° 15.
E o facto é que tal procedimento já se instalou na nossa prática legislativa - a qual é, assim, ela mesma, a sentir e a corroborar a necessidade de se conferir à Administração tributária, em vista dos fins extrafiscais dos impostos, uma nova maleabilidade. Vários exemplos significativos desta prática se colhem, quer nos diplomas através dos quais se estruturou a reforma fiscal em vigor (v., p. ex., o artigo 83.° do Código da Contribuição Industrial), quer nas leis de meios mais recentes (v., por último, o artigo 13.° da Lei n.° 10/70, de 28 de Dezembro).
Neste contexto, o alcance da alteração que o Governo propõe ao § 1.° do artigo 70.° reside apenas, afinal, numa ratificação expressa do entendimento do preceito que vem sendo acolhido pela doutrina mais significativa e pela prática das leis. De modo que o problema, que a proposta de alteração verdadeiramente levanta é o da utilidade desta.
Pensa a Câmara, todavia, que, mesmo em tal plano, a alteração se justifica. E justifica-se em ordem a eliminar definitivamente as dúvidas já suscitadas (v., inclusivamente, o n.º 71 do seu parecer n.° 19/X, sobre a proposta de Lei de Meios para 1971 - Actas da Câmara, Corporativa, n.° 59, de 28 de Novembro de 1970), e que não deixariam, por certo, de continuar a suscitar-se, acerca da legitimidade constitucional de preceitos legislativos como os citados há pouco.
A conveniência em afastar estas dúvidas é, de resto, tanto maior quanto outra alteração prevista na proposta de lei em apreço consiste em reservar para a competência da Assembleia Nacional a disciplina legal dos elementos essenciais dos impostos: é de crer, na verdade, que, aprovada a presente proposta neste outro ponto, se torne ainda mais necessário ao legislador limitar-se, muitas vezes, á traçar um quadro genérico das isenções fiscais possíveis e a fixar tão-só os limites das taxas. Ora, acontece que a doutrina já se mostra mais reticente em aceitar a possibilidade de o legislador atribuir à administração tributária sequer a faculdade de determinar a taxa dos impostos e de conceder isenções, dentro dos limites da lei, quando a Constituição consagra o chamado princípio da autotributação dos cidadãos, isto é, quando a mesma reserva, em exclusivo, ao (Parlamento a- criação dos impostos 16.

84. De acordo com a redacção dada na proposta do Governo ao § 1.° do artigo 70.°, a lei. quando não estabelecer a taxa de certo imposto, deverá determinar os seva limites: parece, pois (assim, pelo menos, se concluirá de uma interpretação literal do preceito), que neste caso a lei terá de fixar tanto o limite máximo como o limite mínimo da taxa. Mas a verdade é que só a determinação do primeiro destes limites é necessária para defender os contribuintes do pagamento de impostos mais elevados do que o legalmente consentido; e pode suceder que a determinação do segundo se mostre inconveniente, ou venha a revelar-se tal, no momento em que as circunstâncias aconselhem, uma redução do respectivo imposto mais ampla do que a que ele permite. Em vista disso, afigura-se preferível à Câmara exigir apenas que a lei fixe a taxa dos impostos ou o seu limite máximo.

85. Ex positis, a Câmara conclui que deve ser a seguinte a redacção par" o parágrafo em apreço:

Em matéria de impostos, a lei determinará: a incidência, a taxa ou o seu limite máximo, as isenções a que possa haver lugar, as reclamações e os recursos admitidos em favor do contribuinte.

Artigo 70.°, § 2.º

86. Pelo que respeita ao § 2.° do artigo 70.°, a alteração proposta relaciona-se com a inclusão no artigo 93.°, a par do princípio da competência exclusiva da Assembleia Nacional para a criação de impostos, de uma cláusula (a do § 1.°) destinada a permitir ao Governo legislar nessa matéria, sem autorização da Assembleia e fora do funcionamento efectivo dela, em caso de urgência e necessidade pública. Trata-se de evitar que o alcance desta cláusula fique, afinal, frustrado pela exigência da autorização parlamentar anual da cobrança dos impostos, consignada no § 2.° do artigo 70.° (cf. artigo 91.°, n.° 4.°): é por isso que se sugere a modificação do preceito em termos de ficar "expresso que a cobrança dos impostos só nas gerências subsequentes àquela em que forem criados depende de autorização da Assembleia" (relatório da proposta de lei em apreciação).

15 V. Teixeira Ribeiro, Os Princípios Constitucionais, cit., p. 9, e J. M. Cardoso da Costa, Curso, cit., p. 167.
16 Contra esta possibilidade em tal hipótese v., justamente Teixeira Ribeiro, Os Princípios Constitucionais, cit., p. 9.