Debates Parlamentares - Diário 190, p. 3439 (1969-03-11)

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12 DE MARÇO DE 1960 3439

São, mais uma vez, dos países novos, como os Estados Unidos e o Canadá, dispondo de largos recursos financeiros, de economistas abalizados e práticos competentes e experimentados, que vêm as soluções mais arrojadas em matéria de contabilidade pública e de justiça fiscal.
Nos Estados Unidos da América, desde há anos que se vêm fazendo esforços consideráveis para modificar a organização do orçamento federal, de maneira a avaliar-se a utilidade das despesas governamentais cem base nos progressos das técnicas de investigação operacional e na análise do chamado «custo-benefício».
Já em Agosto de 1955, o Presidente Johnson, depois de ter tido uma reunião com os chefes dos departamentos e serviços federais, pedia a todos que começassem a introduzir no vasto Governo federal um sistema completarmente novo e revolucionário de previsão, de programação e de orçamentação (planning-programing-and budgeting), de maneira que, graças às armas de gestão moderna, a garantia de uma vida melhor possa ser assegurada a cada cidadão ao custo mais baixo possível.
O planning-programing-budgeting system corresponde a uma nova forma de considerar o orçamento. A ciência política dá especial importância às relações entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo; a ciência administrativa preocupa-se com os processos e formas de organização; os economistas
interessam-se sobretudo com as relações entre o sector público e o sector privado. O orçamento de programa põe no primeiro plano o problema da afectação dos recursos. Deve ser um plano de acção verdadeiro, e não fictício, e traduzir, em termos orçamentais, para um exercício dado, a política a mais longo termo do Governo. O orçamento, dado o seu volume, tem uma grande influência, sobre a conjuntura e o seu conhecimento constitui o instrumento principal de previsão económica.
Além disso, o custo de certos programas é tão elevado que os investimentos necessários não podem ser apreciados no quadro restrito de um exercício orçamental.
Apesar da riqueza dos Estados Unidos e do seu grande potencial económico, os seus recursos financeiros não são suficientes para fazer tudo o que se deseja realizar. São bastantes para permitir escolher, mas não para fazer coisas inúteis.
A Administração deve, por consequência, classificar os seus programas de acção, comparar o seu custo e a sua utilidade, e decidir depois.
A adopção da nova reforma orçamental nos Estados Unidos foi em grande parte facilitada pela opinião, aliás muito generalizada naquele país, de que não há diferença fundamental entre a administração pública e a administração privada, e não teria sido possível sem o progresso de determinadas técnicas, sobretudo os progressos do cálculo económico: investigação operacional, análise do
custo-benefício, análise dos sistemas, utilização de ordenadores electrónicos.
Já desde 1924 que os processos orçamentais e financeiros da General Motors se assemelhavam aos aplicados hoje pela administração federal. Em 1942 tornou-se necessário estabelecer um sistema de prioridades para o emprego de recursos escassos. Mas as prioridades esgotaram os recursos antes de terem sido todas satisfeitas, e daí a necessidade de um plano de conjunto. Foi o primeiro orçamento de programa utilizado pelo Governo federal. A ideia foi retomada em 1961 por Mac Namara, Secretário de Estado de Defesa, que quis impor na administração financeira os mesmos métodos usados pelas grandes empresas privadas, entre estas a Ford, de que tinha sido director-geral.
Enquanto o tradicional orçamento de meios se preocupa, de preferência, em assegurar a permanência e a continuidade dos serviços públicos que são dotados dos meios financeiros necessários ao seu funcionamento, o orçamento de programa é, de acordo com a sua designação, um programa de acção.
Procura fazer o balanço entre os custos e as realizações da acção administrativa. Para isso torna-se necessário reagrupar as despesas por programas, por funções. Um serviço pode participar em diversos programas e, inversamente, diversos serviços podem ser incluídos num mesmo programa.
Além disso, o quadro anual não basta para apreciar a utilidade de um programa. Pode ser mantido para a apresentação de um orçamento, mas não para a sua elaboração. Enquanto o orçamento de meios procura, sobretudo, controlar as tarefas confiadas à Administração e velar para que os dinheiros públicos não sejam desviados dos fins para que foram consignados, o orçamento de programa pretende ser um instrumento de estratégia administrativa: procura racionalizar a elaboração da decisão pública, definindo missões e concentrando a atenção sobre os produtos finais da actividade administrativa.
O orçamento de programa adoptado pelo Departamento de Defesa tende a alargar-se a toda a administração dos Estados Unidos. Envolve a modificação de velhos processes e técnicos, exige dirigentes dotados de forte poder centralizador, é natural que venha a ter influência- profunda nas próprias estruturas políticas.
Desta verdadeira revolução que vem da América do Norte, em matéria de estruturação orçamental, se ocupou largamente, num estudo recente, p Prof. E. Andréani na Revue de Science Financiara (Abril-Junho de 1968), do qual acabo de reproduzir, textualmente, alguns conceitos e algumas passagens que se me afiguraram do maior interesse.
E, por afinidade de ideias com princípios invocadores em matéria fiscal e tributária, não quero deixar de referir também as conclusões a que chegou a Comissão Real de Inquérito sobre a fiscalidade no Canadá, e às quais se refere a mesma revista no seu número relativo a Julho-Setembro de 1968.
O relatório dessa Comissão, cujo teor interessou vivamente a opinião pública, é considerado ortodoxo na medida em que se baseia sobre princípios conhecidos da política fiscal e não recorre a uma nova forma de imposto. Mas é revolucionário na medida em que preconiza a adopção de um sistema fiscal inteiramente novo e dotado de uma grande coerência.
Proclama, antes de tudo, que qualquer sistema fiscal deve ser justo, não devendo, portanto, favorecer certos cidadãos em detrimento de outros. Deve ser baseado sobre as possibilidades de pagar de cada contribuinte, isto é, sobre o seu poder económico. Não deve também travar o desenvolvimento económico do país. Os seus efeitos podem ser positivos ou neutros, mas não negativos. Deve ocasionar a melhor repartição dos recursos possíveis e encorajar o crescimento. Enfim, deve possuir uma certa eficiência operacional, ser simples e prático, fácil de utilizar e pouco dispendioso.
Actualmente, no Canadá, e estou-me sempre servindo do estudo publicado na Revue de Science Financière, as pessoas morais, assim como as pessoas físicas, pagam imposto directo. Existe um imposto sobre o rendimento e um imposto das sociedades.
Em face do novo sistema preconizado pela referida Comissão de Inquérito, o contribuinte passa a ser a unidade familiar, mesmo que se componha de um só indivíduo, de um casal, com todos os filhos menores dependentes.

12 DE MARÇO DE 1960 3439São, mais uma vez, dos países novos, como os Estados Unidos e o Canadá, dispondo de largos recursos financeiros, de economistas abalizados e práticos competentes e experimentados, que vêm as soluções mais arrojadas em matéria de contabilidade pública e de justiça fiscal.
Nos Estados Unidos da América, desde há anos que se vêm fazendo esforços consideráveis para modificar a organização do orçamento federal, de maneira a avaliar-se a utilidade das despesas governamentais cem base nos progressos das técnicas de investigação operacional e na análise do chamado «custo-benefício».
Já em Agosto de 1955, o Presidente Johnson, depois de ter tido uma reunião com os chefes dos departamentos e serviços federais, pedia a todos que começassem a introduzir no vasto Governo federal um sistema completarmente novo e revolucionário de previsão, de programação e de orçamentação (planning-programing-and budgeting), de maneira que, graças às armas de gestão moderna, a garantia de uma vida melhor possa ser assegurada a cada cidadão ao custo mais baixo possível.
O planning-programing-budgeting system corresponde a uma nova forma de considerar o orçamento. A ciência política dá especial importância às relações entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo; a ciência administrativa preocupa-se com os processos e formas de organização; os economistas
interessam-se sobretudo com as relações entre o sector público e o sector privado. O orçamento de programa põe no primeiro plano o problema da afectação dos recursos. Deve ser um plano de acção verdadeiro, e não fictício, e traduzir, em termos orçamentais, para um exercício dado, a política a mais longo termo do Governo. O orçamento, dado o seu volume, tem uma grande influência, sobre a conjuntura e o seu conhecimento constitui o instrumento principal de previsão económica.
Além disso, o custo de certos programas é tão elevado que os investimentos necessários não podem ser apreciados no quadro restrito de um exercício orçamental.
Apesar da riqueza dos Estados Unidos e do seu grande potencial económico, os seus recursos financeiros não são suficientes para fazer tudo o que se deseja realizar. São bastantes para permitir escolher, mas não para fazer coisas inúteis.
A Administração deve, por consequência, classificar os seus programas de acção, comparar o seu custo e a sua utilidade, e decidir depois.
A adopção da nova reforma orçamental nos Estados Unidos foi em grande parte facilitada pela opinião, aliás muito generalizada naquele país, de que não há diferença fundamental entre a administração pública e a administração privada, e não teria sido possível sem o progresso de determinadas técnicas, sobretudo os progressos do cálculo económico: investigação operacional, análise do
custo-benefício, análise dos sistemas, utilização de ordenadores electrónicos.
Já desde 1924 que os processos orçamentais e financeiros da General Motors se assemelhavam aos aplicados hoje pela administração federal. Em 1942 tornou-se necessário estabelecer um sistema de prioridades para o emprego de recursos escassos. Mas as prioridades esgotaram os recursos antes de terem sido todas satisfeitas, e daí a necessidade de um plano de conjunto. Foi o primeiro orçamento de programa utilizado pelo Governo federal. A ideia foi retomada em 1961 por Mac Namara, Secretário de Estado de Defesa, que quis impor na administração financeira os mesmos métodos usados pelas grandes empresas privadas, entre estas a Ford, de que tinha sido director-geral.
Enquanto o tradicional orçamento de meios se preocupa, de preferência, em assegurar a permanência e a continuidade dos serviços públicos que são dotados dos meios financeiros necessários ao seu funcionamento, o orçamento de programa é, de acordo com a sua designação, um programa de acção.
Procura fazer o balanço entre os custos e as realizações da acção administrativa. Para isso torna-se necessário reagrupar as despesas por programas, por funções. Um serviço pode participar em diversos programas e, inversamente, diversos serviços podem ser incluídos num mesmo programa.
Além disso, o quadro anual não basta para apreciar a utilidade de um programa. Pode ser mantido para a apresentação de um orçamento, mas não para a sua elaboração. Enquanto o orçamento de meios procura, sobretudo, controlar as tarefas confiadas à Administração e velar para que os dinheiros públicos não sejam desviados dos fins para que foram consignados, o orçamento de programa pretende ser um instrumento de estratégia administrativa: procura racionalizar a elaboração da decisão pública, definindo missões e concentrando a atenção sobre os produtos finais da actividade administrativa.
O orçamento de programa adoptado pelo Departamento de Defesa tende a alargar-se a toda a administração dos Estados Unidos. Envolve a modificação de velhos processes e técnicos, exige dirigentes dotados de forte poder centralizador, é natural que venha a ter influência- profunda nas próprias estruturas políticas.
Desta verdadeira revolução que vem da América do Norte, em matéria de estruturação orçamental, se ocupou largamente, num estudo recente, p Prof. E. Andréani na Revue de Science Financiara (Abril-Junho de 1968), do qual acabo de reproduzir, textualmente, alguns conceitos e algumas passagens que se me afiguraram do maior interesse.
E, por afinidade de ideias com princípios invocadores em matéria fiscal e tributária, não quero deixar de referir também as conclusões a que chegou a Comissão Real de Inquérito sobre a fiscalidade no Canadá, e às quais se refere a mesma revista no seu número relativo a Julho-Setembro de 1968.
O relatório dessa Comissão, cujo teor interessou vivamente a opinião pública, é considerado ortodoxo na medida em que se baseia sobre princípios conhecidos da política fiscal e não recorre a uma nova forma de imposto. Mas é revolucionário na medida em que preconiza a adopção de um sistema fiscal inteiramente novo e dotado de uma grande coerência.
Proclama, antes de tudo, que qualquer sistema fiscal deve ser justo, não devendo, portanto, favorecer certos cidadãos em detrimento de outros. Deve ser baseado sobre as possibilidades de pagar de cada contribuinte, isto é, sobre o seu poder económico. Não deve também travar o desenvolvimento económico do país. Os seus efeitos podem ser positivos ou neutros, mas não negativos. Deve ocasionar a melhor repartição dos recursos possíveis e encorajar o crescimento. Enfim, deve possuir uma certa eficiência operacional, ser simples e prático, fácil de utilizar e pouco dispendioso.
Actualmente, no Canadá, e estou-me sempre servindo do estudo publicado na Revue de Science Financière, as pessoas morais, assim como as pessoas físicas, pagam imposto directo. Existe um imposto sobre o rendimento e um imposto das sociedades.
Em face do novo sistema preconizado pela referida Comissão de Inquérito, o contribuinte passa a ser a unidade familiar, mesmo que se componha de um só indivíduo, de um casal, com todos os filhos menores dependentes.

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