5304 I SÉRIE -NÚMERO 125

lei (n.ºs 21/I e 132/II aquele em 1976, este em 1980) - que, porém, não chegaram a ser votados pelo Parlamento.
Quero, portanto, congratular-me com a clara formulação agora encontrada e saudá-la como um novo passo de aprofundamento do estado de Direito em Portugal.

2 - Para melhor sublinhar ainda o significado da alteração e, de certo modo, justifica-la, seja-me permitido transcrever o que escrevi há 10 anos, em 1972 (na vigência da Constituição de 1933) acerca do problema.
Não existe e não seria viável propugnar por uma conexão apertada entre forma e conteúdo dos decretos (como dos demais actos do Estado) em geral. Nem sequer ela se produziu no estado liberal de direito que teria sido a época mais propicia, porque mesmo então as leis do Parlamento e os decretos do poder executivo nunca se amarraram apenas, respectivamente a criação e a execução do direito E naturalmente no nosso século, menos defensável seria a rigidez, por virtude das incertezas na delimitação das funções do estado e da crise da doutrina da separação dos poderes.
Isto não quer dizer, no entanto, que seja desprovido de valor ou irrealista recortar tipos formais e materiais de actos. O que não aconteceria se assim não fosse, se não houvesse critérios a proporem-se ou a imporem-se aos órgãos de Estado aquando da escolha das vias a empregar para satisfação das diversas necessidades públicas! Por todos os motivos, os elementos meramente orgânicos são incapazes de fornecer uma orientação segura no plano teórico e no plano prático. Há, portanto quer tentar descer mais a fundo no ordenamento.
Que dizer, portanto, da existência de decretos-leis que em vez de assumirem caracter de generalidade, possuem conteúdo individual e concreto, que dizer de decretos-leis que se projectam imediatamente na esfera jurídica das pessoas e nas situações e relações da vida em que estas intervêm, constituindo-as, modificando-as ou extinguindo-as.
Parece-nos que ha dois princípios a atender O primeiro consiste em que o Governo deve ter larga margem de liberdade de escolha da forma adequada aos actos administrativos que pretende praticar (contanto que não utilize forma menos solene do que a especificamente prescrita na Constituição e na lei). E esse um domínio de poder discricionário quando não de circunstancialismos políticos, insusceptível de fiscalização pelos tribunais. O segundo principio consiste em que o Governo, para tal efeito, não deve, porém, recorrer a formas próprias de actos normativos como os decretos-leis, os decretos para o ultramar e os decretos regulamentares.
Mas a adopção da forma de lei não significa a elevação do comportamento do Governo a categoria de acto legislativo, porque a forma não pode pura e simplesmente obnubilar o conteúdo. Nem o facto de ser o Governo simultaneamente orgão legislativo e executivo significa que quando ele se serve da forma de lei esteja a agir na qualidade de orgão legislativo, porque a competência se define essencialmente através da substância das faculdades que integra Não basta olhar a forma, e indispensável proceder a analise intrínseca de cada acto e dos efeitos que produz.
Vale isto dizer que, perante uma lei em sentido formal, tem de se averiguar se realmente encerra uma lei em sentido material ou um acto doutra natureza a fim de se determinar o regime a que esta submetida Por maior realce que se empreste a forma de lei, seria chocante assimilar actos materialmente administrativos a autênticos actos legislativos só por tomarem uma das formas típicas destes últimos.
Em ultima instância, vamos desembocar num dos fundamentos do Estado de direito Pois, na ideia que fazemos do Estado de direito, por mais atenuado que esteja o principio da separação dos poderes, pelo menos a distinção entre actividade legislativa e actividade administrativa deve subsistir A acção concreta do Estado há-de ai radicar em estatuições de ordem abstraia e geral que tem de rigorosamente observar para que não se abram diferenciações arbitrárias, e ninguém ai pode ter a sua situação juridicamente regulada a mercê do capricho do poder administrativo.
E que não se replique que o contencioso administrativo respeita a legalidade e que, se o valor do regulamento se afere pela lei, todavia não se concebe arguir de ilegal um preceito legal (por fazer parte de um acto com força de lei como e o decreto-lei ou o decreto para o ultramar). Não é assim desde logo porque não e inverosímil uma lei ilegal e, sobretudo, porque aquilo que realmente importa no espirito do sistema, consiste em saber se tal lei formal acarreta ou não acarreta efeitos singulares e concretos em pessoas certas e determinadas, cujos direitos ou, porventura, interesses legítimos possam vir a ser afectados.
Não sabemos como concluir senão tirando todas as consequências das noções que temos por assentes que a qualificação relevante dos actos tem de ser a que deriva do conteúdo, e não a que se prende a forma eventualmente adoptada, e portanto, entendemos, salvo melhor opinião, que quaisquer decretos, desde que se demonstre possuírem conteúdo individual e concreto, poderão ser objecto de recurso directo, fundando em qualquer dos vícios específicos do acto administrativo (nos termos do artigo 15.º da lei orgânica do Supremo Tribunal Administrativo).
Porque razão, com efeito, haveriam esses actos de ser insusceptíveis de arguidão quando tem verdadeiro e próprio sentido e eficácia administrativa' Senão o Governo sempre que desejasse impedir a impugnação contenciosa das suas decisões administrativas, limitar-se-ia a publicá-las através de decretos-leis ou de decretos para o ultramar, e isso equivaleria a uma fraude a Constituição.

O Deputado da ASDI, Jorge Miranda.

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