4 DE FEVEREIRO DE 1999 1597

Partindo de uma posição muito estatista e subordinada aos princípios da Administração Pública, a intervenção do Estado como agente económico veio a evoluir nuns certo hibridismo, obrigado pelos compromissos sucessivos entre uma visão mais estatista e uma outra mais liberal da economia.
Nesta evolução, dois paradigmas tiveram grande saliência, constituindo mesmo marcos dessa evolução: a empresa pública e a sociedade anónima de capitais, exclusiva ou parcialmente, públicos, sem embargo de esta última vir a ser considerada, no direito comunitário, também como empresa pública. De certo modo, é o repor de unia situação que havia sido perturbada por uma deriva que procurava aplicar princípios de economia de mercado a actividades anteriormente desenvolvidas por organizações de cariz marcadamente burocrático.
No entanto, estas organizações sempre tiveram bastante dificuldade em compatibilizar a sua razão de ser inicial o serviço público onde estaria em causa o interesse geral e este não seria melhor representado que pelos poderes públicos - com as leis da concorrência. Nesta altura, havia uma sobreposição entre o serviço público, acção realizada, e serviço público, sistema realizador, que, só muito - recentemente, se vem esbatendo e permitindo a completa separação pela via das concessões.
E evidente que a noção de serviço público, mais no sentido de acções a realizar, continua a justificar-se pelo carácter de interesse geral que as suas prestações assumem. Mas também é evidente que a noção de interesse geral varia no tempo e segundo a evolução dos diversos países.
A questão que se pode colocar é se o interesse geral é a satisfação das necessidades elementares ou aquilo que só pode ser realizado pelos poderes públicos.
Entre estas duas interpretações extremas, pode considerar-se como serviço público toda a actividade em que há responsabilidade pública pelo facto da comunidade ser chamada a intervir. E há responsabilidade pública quando coincidem duas circunstâncias: admitir-se em economia de mercado dever responder-se a um imperativo de solidariedade nacional, isto é, de redistribuição de recursos, e visar-se um objectivo do serviço essencial à colectividade.
Face a esta evolução do conceito de serviço público, não podem os organismos e empresas públicas, genericamente referidos como todas as organizações realizadoras de serviço público e dependentes do Estado, refugiarem-se na protecção do monopólio de Estado ou na estabilidade da sua manutenção a todo o custo.
Por outro lado, importa avaliar e configurar a noção de serviço público, face às legítimas aspirações e expectativas dos cidadãos da época actual.
As fronteiras entre público e privado são extremamente fluidas e é muito fácil transpô-las. A flexibilidade das soluções é cada vez maior e os organismos e empresas públicas não podem continuar a ignorar, mais ou menos olímpica ou magestaticamente, os seus clientes, participantes de facto e de direito no serviço público.
A contemplação do cliente no serviço público acarreta inevitavelmente o conceito de qualidade. Este integra e condensa diferentes perspectivas da qualidade: a qualidade esperada, a qualidade percebida, a qualidade desejada e a qualidade conseguida. Esta última é a verdadeira qualidade, que não se mede pela intenção, porque a qualidade é o resultado.
Neste sentido, tem-se pretendido que o sector empresarial do Estado seja modernizado e desenvolvido com vista "à competição mais intensa no espaço comunitário e mesmo global da economia". Por outro lado, atenta-se nas mais recentes orientações referentes ao enquadramento das empresas públicas na União Europeia, designadamente no que concerne à sujeição das mesmas aos normativos do direito da concorrência.
No fundo, trata-se de uma disputa permanente das fronteiras entre o verdadeiramente público e o verdadeiramente privado, com zonas de constrangimento asseguradas por derrogações ao regime geral aplicável às empresas públicas e ao princípio da sujeição às normas da concorrência.
Pretende salvaguardar-se, no plano nacional, um conjunto de situações especiais, enquadradas por "especiais missões de interesse económico geral" que se continuam a atribuir a empresas públicas.
A colocação destas no regime de concorrência parece apontar não só para a abertura do mercado nacional, onde se movimentam empresas públicas e empresas privadas, como também para o mercado comunitário, onde se movimentam empresas públicas dos diversos países comunitários e empresas privadas. Daí que, no plano nacional, se deva acautelar uma transição segura e eficaz.
Há todo um movimento no sentido da aplicação às actividades do sector empresarial do Estado do que de mais moderno se vem fazendo no sector privado, nomeadamente quanto à centralização e especialização da gestão das participações relativas a determinada área de actividade. Daí "a evolução para uma concepção empresarial próxima da privada e a constituição de sociedades gestoras de participações sociais".
Com uma certa dose de paradoxal - onde fica a flexibilidade sempre anunciada? -, reforçam-se e multiplicam-se os controlos de gestão, mais ou menos marcados pela visão burocrática e legalista da Administração Pública.
Por outro lado, aponta-se a autonomia como meio adequado ao desenvolvimento da eficácia e da qualidade, mas estabelece-se um regime de unia certa "liberdade condicionada", que vai reduzir substancialmente os resultados pretendidos. A coexistência de duas culturas de gestão na mesma organização retira-lhe a coerência indispensável para o seu sucesso. Assine sendo, há mesmo que reduzir esta solução "às especiais missões de interesse económico geral".
Sr. Presidente, Sr.ªs e Srs. Deputados: No presente pedido de autorização legislativa, são indicados, de um modo geral, os sentidos dessas missões, nomeadamente a acessibilidade geográfica, a acessibilidade individual, o suporte de elevados investimentos, as redes, a segurança global dos fornecimentos, a restrição de actividades ao sector público, as prerrogativas delegadas de autoridade do Estado, a concertação com os utentes.
Mas os objectivos finais desta autorização configuram, pelo seu conteúdo, uma mudança que poderá ser significativa no sector empresarial do Estado.
Na realidade, o conceito de empresa pública, o regime jurídico aplicável às empresas públicas, o regime derrogatório do regime geral de direito privado das empresas públicas, os instrumentos de gestão facilitadores dos diversos controlos, os princípios gerais da gestão económico-financeira, o exercício do controlo do Estado através de sociedades gestoras de participações sociais, a participação dos trabalhadores na gestão ou no controlo da actividade das empresas e o regime e a competência para julgamento dos litígios relativos ao exercício de prerrogativas de autoridade são suficientemente estruturais para justificarem uma metodologia de legislar bem diferente da