11 | I Série - Número: 110 | 7 de Setembro de 2007

disciplina dos magistrados a averiguação prévia da violação concreta dos seus deveres funcionais, para efeitos do apuramento da natureza gravemente culposa ou dolosa da sua conduta. Essa precisão evitaria o risco de uma interpretação indevida do preceito, no sentido de que a proposição da acção de regresso pelos Conselhos decorreria automaticamente da condenação do Estado nos termos do artigo 13.º, a qual ofenderia as referidas garantias constitucionais.
10. No âmbito da responsabilidade por actos das funções política e legislativa, verifica-se que, de uma ausência quase total de fundamentos para a proposição da correspondente acção de responsabilidade civil contra o Estado, se transita para uma desmesurada extensão das hipóteses de responsabilidade. Tal é patente no facto de se prever, para além da responsabilidade pelo ilícito decorrente da inconstitucionalidade por acção e omissão, também a que emerge da violação, por acção ou omissão, de obrigações impostas pelo direito internacional, direito comunitário e lei com valor reforçado.
11. Impõe-se, antes de mais, assinalar uma discrepância textual e lógico-sistemática entre a epígrafe do Capítulo IV, que se reporta às «funções política e legislativa», e a epígrafe do artigo 15.º, que menciona a função «político-legislativa». Terá pretendido o legislador reconduzir a actividade política e a legislativa a funções distintas ou condensá-las na mesma função? Trata-se de uma redacção deficiente e geradora de incerteza jurídica quanto à determinação do objecto específico da responsabilidade.
Quanto à extensão dos pressupostos geradores de responsabilidade, afigura-se ser problemática e preocupante a solução acolhida quanto à responsabilidade por danos provocados, tanto por actos desconformes ao direito internacional e ao direito comunitário (artigo 15.º, n.º 1), como pela omissão das medidas legislativas necessárias para conferir exequibilidade a normas de convenções internacionais e a normas comunitárias que delas careçam (artigo 15.º, n.º 3).
Isto, não só pelo que tal significa em termos dos efeitos financeiros e processuais derivados de um profundo alargamento da responsabilidade dos entes públicos, como também pelo facto de criar um incomportável cenário de dupla oneração do Estado, que responderia pelo mesmo incumprimento, tanto no plano interno, como no plano comunitário e internacional.
Não parece, também, ser aceitável a consagração de um instituto de responsabilidade civil extracontratual fundado na omissão de providências legislativas necessárias para dar exequibilidade a actos legislativos de valor reforçado (artigo 15.º, n.º 3). Esse instituto jurídico resulta na criação de um sistema implícito e subliminar de «fiscalização difusa da legalidade por omissão» para efeitos da constituição do Estado em responsabilidade civil, o qual merece reparo, na medida em que: a) Cria situações de grande incerteza jurídica ao disseminar pelos tribunais comuns o poder de verificar uma situação omissiva de legislação complementar de lei reforçada, com base em pressupostos incertos e sem a existência de institutos suficientes e céleres de uniformização jurisprudencial, instituindo, deste modo, um sistema potenciador de desarmonia de julgados, situações de desigualdade entre particulares e insegurança jurídica; b) Dispensa, sem fundamento razoável, a intervenção do Tribunal Constitucional, como «juiz de leis», para a situação da omissão de normas legais que confiram exequibilidade a leis reforçadas, quando determina (artigo 15.º, n.º 5) essa mesma intervenção na situação paralela de prévia verificação de uma inconstitucionalidade por omissão (situação cuja alteração deveria revestir a forma de lei orgânica); c) Não define os requisitos geradores de ilicitude decorrente da omissão de providências legislativas que confiram exequibilidade a leis de valor reforçado, daí resultando uma larga margem de casuísmo e incerteza que deprecia a liberdade conformadora do legislador. Abrangerá, por exemplo, a referida omissão, apenas inobservância dos prazos fixados nas leis reforçadas, tendo em vista a respectiva complementação legal, ou envolverá igualmente outras disposições constantes dessas leis que, carecendo de desenvolvimento legal, não fixam prazos para esse efeito? 12. No plano do julgamento da inconstitucionalidade e ilegalidade por acção, crê-se que se deveria ponderar, pelo menos numa fase transitória, um regime mais cautelar e prudente, nos termos do qual a responsabilidade pelo exercício da função legislativa se cingisse aos casos em que exista prévia declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral por parte do Tribunal Constitucional. Tais razões prudenciais decorrem nomeadamente: — da necessidade de se evitar situações incertas e desiguais derivadas de uma desarmonia de julgados, que podem afectar o próprio Tribunal Constitucional em sede de fiscalização concreta, questionando a justeza das indemnizações atribuídas com fundamento em normas que, tendo sido julgadas inconstitucionais ou ilegais, deixaram posteriormente de o ser em jurisprudência constante do mesmo Tribunal; — da circunstância de se poder precludir a constituição do Estado em responsabilidade, mesmo quando os particulares sejam prejudicados por lei inconstitucional se, ao abrigo do n.º 4 do artigo 282.º da Constituição, o Tribunal Constitucional vier a restringir temporalmente os efeitos da sua decisão, por razões de segurança jurídica, equidade e interesse público, salvaguardando os efeitos passados da mesma lei que julgou inconstitucional.
Acrescente-se que não se entende a razão pela qual o diploma exige um carácter manifesto para a inconstitucionalidade que afecte decisões judiciais e prescinda desse mesmo grau de evidência para os actos legislativos. Seria, porventura, mais prudente restringir a responsabilidade a casos de leis manifestamente inconstitucionais ou ilegais.