24 DE MAIO DE 1978

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atendendo a que se trata de um encargo a pagar quer haja quer não haja lucros. A exigência dessa remuneração mínima não prejudicará, obviamente, o direito de o Estado chamar a si uma parcela maior dos excedentes eventualmente obtidos pelas empresas públicas, conforme se previa no Decreto-Lei n.° 260/76, de 8 de Abril (artigos 26.°, n.° 6, e 34.°, n.° 2).

O que importa, porém, assegurar é que as empresas públicas não sejam penalizadas, em comparação com as empresas privadas (que, repete-se, só remuneram o seu capital social quando obtêm lucros suficientes), e, para isso, há que alterar profundamente o Decreto--Lei n.° 75-A/77, de 28 de Fevereiro.

IV — Auditoria das empresas públicas

5 — Além de estarem sujeitas à tutela económica e financeira dos Ministros responsáveis pelos sectores a que pertencem, as empresas públicas são ainda objecto de uma auditoria contabilística e financeira.

Importa salientar devidamente a importância desta forma de contrôle sobre as empresas públicas, pois que do rigor, da competência técnica e da isenção com que for exercida dependem, em larga medida, a eficácia da tutela governamental sobre tais empresas, bem como a possibilidade de a Assembleia da República efectuar uma apreciação esclarecida dos seus resultados.

A auditoria contabilística e financeira das empresas públicas deve ter, basicamente, duas finalidades: a) assegurar que as empresas conduzam as suas operações em conformidade com as leis, estatutos, regulamentos e directivas ministeriais aplicáveis e que os valores constantes da sua contabilidade ou dos documentos de prestação de contas apresentados pelas respectivas administrações representam correctamente a sua situação económica e os resultados por elas obtidos em cada exercício; b) verificar se as empresas empregam sistemas de contrôle financeiro interno modernos e actualizados (este aspecto costuma ser realçado nos estudos sobre organização e administração de empresas públicas; veja, por exemplo, A. H. Han-son, Organization and Administration of Public Enterprises, Selected Papers, United Nations, 1968, p. 43: «Ideally, the externai auditor, by working in close co-opeTation wkh the enteiprise's own internai auditores should be able to criticize and suggest impro-vements in the whole system of financial control»).

Tais finalidades distinguem-se da auditoria de tipo tradicional exercida pelos órgãos de fiscalização da actividade financeira da Administração Pública (entre nós o Tribunal de Contas), que se traduz em verificar se as receitas e despesas estão devidamente autorizadas e em conformidade com as previsões orçamentais. Daí que na vasta literatura sobre empresas públicas se defenda, geralmente, a não sujeição das empresas públicas aos órgãos e processos tradicionais de fiscalização da actividade financeira do Estado.

5.1—De acordo com o Decreto-Lei n.° 260/76, a auditoria contabilística e financeira das empresas públicas compete às respectivas comissões de fiscalização. Na verdade, o enunciado de funções que o artigo 10.°, n.° 1, do citado diploma atribui a tais comissões corresponde grosso modo [exceptuando, talvez, a prevista na alínea 0] ao conteúdo normal daquele conceito.

No projecto que esteve na base do Decreto-Lei n.° 260/76 previa-se que a auditoria contabilística e financeira das empresas públicas fosse exercida por uma empresa pública de auditoria criada para esse efeito. Embora esta solução não tivesse vingado, quando da aprovação das bases gerais do regime das empresas públicas em Conselho de Ministros, ela não foi definitivamente afastada pelo Governo, como o demonstra o artigo 7.°, n.° 3, das mesmas bases gerais, em que se diz:

O Governo promoverá a criação de um serviço público de auditoria, que gradualmente assumirá as funções atribuídas no presente diploma às comissões de fiscalização.

A justificação para a solução adoptada no n.° 5 do preâmbulo do referido decreto-lei, onde se lê o seguinte:

Apesar de se entender que a melhor solução em matéria de auditoria contabilística e financeira das empresas públicas seria a de confiar a um serviço público de auditoria, organizado sob a forma de empresa pública, assegurando, desse modo, o aproveitamento óptimo dos técnicos de auditoria existentes no nosso país e garantindo pa/ra o exercício dessa função e exigência profissional a competência técnica e a uniformidade de critérios de análise requerida pela importância de que se reveste, dificuldades inerentes à criação e instalação imediata de um tal serviço levaram a aceitar, como solução transitória, que a auditoria das empresas públicas fosse atribuída a um órgão destas, a comissão de fiscalização. Mas a criação do referido serviço público de auditoria continua a estar nos propósitos do Governo, como decorre do n.° 3 do artigo 7.°

O n.° 2 do artigo 10.° dispõe que a comissão de fiscalização poderá fazer-se assistir, sob sua responsabilidade, por auditores internos da empresa, se os houver, e por auditores externos contratados, e o n.° 6 do mesmo artigo impõe que um dos membros da comissão seja um revisor oficial de contas.

Atendendo a que dificuldades de vária ordem têm atrasado a nomeação dos membros das comissões de fiscalização de numerosas empresas públicas, o Decreto-Lei n.° 353N/77, de 22 de Agosto, veio permitir que o Ministro das Finanças, depois de ouvir o Ministro da Tutela, nomeie, «sempre que o considere conveniente, um auditor financeiro para as empresas públicas ou equiparadas que não disponham de comissão de fiscalização em exercício de funções», ao qual competirá exercer as funções que pelo Decreto-Lei n.° 260/76, de 8 de Abril, são confiadas às comissões de fiscalização.

Como se afirma no preâmbulo deste diploma, tratai de uma solução transitória destinada a habilitar, desde já, o Ministério das Finanças a acompanhar a actividade e o funcionamento dessas empresas, donde parece poder deduzir-se que as funções desses auditores cessam com a entrada em exercício da comissão de fiscalização da empresa.

5.2 — É-se céptico quanto à eficácia do controle a exercer pelas comissões de fiscalização.

A experiência do completo fracasso dos conselhos fiscais das sociedades comerciais justifica inteiramente