24 DE MAIO BE 1978

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de Contas» e do disposto no n.° 4 do artigo 29.° (redacção do projecto)? Vista a questão de outro ângulo, qual a interferência que, na intenção dos signatários do projecto, o Tribunal de Contas deverá ter no exercício da auditoria das empresas públicas? Qual o estatuto dos auditores públicos? Um estatuto basicamente de direito privado, embora sujeito a uma regulamentação semelhante à dos revisores de contas (que consta do Decreto-Lei n.° 1/72, de 3 de Janeiro) ou um estatuto de direito público, embora sem os transformar em funcionários públicos?

Na referência ao estatuto dos auditores públicos tem-se em mente não apenas aspectos como o da sua remuneração e demais direitos de carácter económico-profissional, mas também o das garantias de independência e de estabilidade de emprego, por um lado, e ainda dos mecanismos de responsabilização profissional a que desejarão estar sujeitos.

Todas estas questões foram deixadas em aberto pelo projecto, que não fornece sequer orientações ou balizas à regulamentação, que será elaborada pelo Governo. Ê pena que assim seja, porque das respostas que forem dadas às questões acima enunciadas dependerá decisivamente o eficaz desempenho desta importantíssima função.

5.5 — Relativamente aos aspectos contemplados no projecto, há alguns que parecem positivos e outros que se considera de rejeitar.

Entre os primeiros conta-se, em primeiro lugar, o reconhecimento de que, dada a importância do sector público empresarial, pela sua função e pelos recursos públicos que gere, «não se justifica que a sua gestão decorra sem mecanismos efectivos de responsabilização e contrôle)), os quais deverão ser «progressivos, realistas e não burocráticos» (veja preâmbulo do projecto). Esta afirmação pressupõe que os signatários do projecto consideram que as comissões de fiscalização não preenchem satisfatoriamente aquela necessidade, o que também não parece positivo (veja supra 5.2).

Em segundo lugar, o projecto aponta para a criação de um quadro de auditores especialistas, que se poderão profissionalizar nesta função, sem ter de a acumular com outra, o que também parece positivo, porque permitirá criar um corpo de técnicos altamente qualificados e familiarizados com os problemas específicos das empresas públicas.

Em terceiro lugar, parece deduzir-se do projecto que tais auditores não serão funcionários públicos, o que se considera de aplaudir, uma vez que o estatuto de funcionário público dificultaria seriamente o recrutamento de especialistas de elevada competência para essa função (veja supra 5.3).

Por último, encontra-se na participação de «organismos representativos dos auditores» na gestão da câmara (artigo 29.°, n.º 2) e na elaboração do estatuto que regulará o exercício desta função (artigo 29.°, n.° 3) um indício (só isto, porque o projecto é muito lacónico) de que não esteve ausente da intenção dos signatários a preocupação de assegurar uma certa independência aos auditores, no sentido de os defender de pressões políticas ou económicas de que eventualmente possam ser alvo.

5.6 — Em contrapartida, discorda-se, em absoluto, do que se estabelece no n.° 4 do artigo 29.° sobre o envio das contas das empresas e pareceres da câmara de auditores públicos ao Tribunal de Contas, para que este, no prazo de um ano, elabore um «relatório de conjunto sobre a gestão do sector empresarial do Estado, anotando as suas principais deficiências ou irregularidades e propondo medidas para as corrigir».

Já se disse atrás (supra 5) que nos mais autorizados estudos sobre organização e administração de empresas públicas (veja os relatórios dos Profs. A. H. Hanson e H. Seidman incluídos in Organization and Adminis-tration of Public Enterprises, Selected Papers, United Nations, Nova Iorque, 1968) se defende uma olara separação entre os órgãos de fiscalização da aotividade financeira da Administração tradicional e os órgãos que deverão exercer a auditoria contabilística e financeira das empresas públicas. Por isso se estabeleceu no artigo 29.° do Decreto-Lei n.° 260/76, de 8 de Abril, que «as contas das empresas públicas não são submetidas a julgamento do Tribunal1 de Contas». Sendo este preceito mantido na nova redacção que o mesmo artigo tem no projecto, como se explica o disposto no seu n.° 4?

Sendo certo que o nosso Tribunal de Contas desde sempre tem estado orientado para a fiscalização da observância de normas de contabilidade pública, não se vê como poderia exercer capazmente a atribuição prevista no n.° 4 do artigo 29.°, pois, como é sabido, a contabilidade patrimonial e funcional das empresas é completamente diferente da contabilidade orçamental) própria dos serviços do Estado.

Mas mais grave ainda do que isto é o facto de o n.° 4 do artigo 29.° não apontar para uma mera auditoria contabilística e financeira das empresas públicas (que o Tribunal de Contas seria de qualquer forma incapaz de efectuar ou controlar), mas para uma verdadeira auditoria da eficiência de gestão dessas empresas, que exige uma preparação e um volume de conhecimentos que nem sequer os técnicos de auditoria financeira, em regra, possuem.

5.7 — A auditoria contabilística e financeira (que os autores anglo-saxónicos designam por financial audita tem por objecto, como se disse acima, fiscalizar a legalidade dos actos dos administradores, verificar se os valores constantes da contabilidade correspondem à situação financeira real da empresa e se a administração desta emprega os melhores métodos possíveis de controle financeiro interno.

Consideram-se, normalmente, como excluídas do âmbito da auditoria contabilística e financeira a apreciação da eficiência da gestão e a formulação de sugestões ou recomendações para melhorar essa eficiência. Tais juízos de valor costumam considerar-se como próprios de outro tipo de análise do funcionamento das empresas, ou seja, daquilo que os autores anglo-saxónicos designam por efficiency audit e que se pode talvez traduzir por verificação ou apreciação da eficiência das empresas públicas.

5.7.1 —Embora na maioria dos países que dispõem de um importante sector público empresarial se distinga cuidadosamente a auditoria financeira e a apreciação de eficiência das empresas públicas, atribuindo o seu exercício a órgãos ou entidades diferentes, em alguns países, todavia, elas são confiadas a um mesmo organismo, que as exerce de forma combinada.