29 DE NOVEMBRO DE 1983

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2 — Mau grado tese contrária do Dr. Cardoso da Costa («Sobre as autorizações legislativas da lei do orçamento», in número especial do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, in «Estudos em homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim Teixeira Ribeiro», 1981) e o facto de ela ter sido acolhida em numerosas decisões do Supremo Tribunal Administrativo, não parece possível distinguir onde a lei o não fez e conferir às autorizações legislativas incluídas na lei do orçamento um regime especial, diferente do fixado no n.° 2 do artigo 168.° da Constituição.

Não há disposições constitucionais existentes na imaginação dos intérpretes.

E não só não existe qualquer normativo em que possa apoiar-se a tese do Dr. Cardoso da Costa, como a sua tese viola expressa e necessariamente o n.° 2 do artigo 168° e, em matéria fiscal, impediria até garantias dos contribuintes a que a Constituição (artigo 106.°, n.° 3) atribuiu características de verdadeiro direito de resistência.

Acresce que a Assembleia, chamada expressamente a pronunciar-se sobre a questão, pronunciou-se em sentido diverso do da tese de Cardoso da Costa, renovando autorizações legislativas constantes da lei orçamental em vigor, mas concedidas a anterior Governo.

Tal é o caso do artigo 4.° da Lei n.° 43/79, de 7 de Setembro (v. Diário da Assembleia da República, I Legislatura, 3." sessão, pp. 3794 e seguintes).

3 — Face ao disposto no n.° 2 do artigo 14.° da lei do enquadramento do Orçamento do Estado, que obriga a que o Plenário da Assembleia da República discuta e vote na especialidade «a criação de novos impostos e a alteração da base de incidência, taxas e regimes de isenção dos impostos existentes», poderá inclusivamente colocar-se o problema de saber se a votação de autorizações não assumirá o significado prático de esvaziar de conteúdo o preceito citado.

Em reforço desta posição, poderia, inclusivamente, invocar-se o carácter «materialmente» constitucional que tem sido conferido à lei do enquadramento e que o n.° 3 do artigo 108.° da Constituição sublinha.

Acresce que, após a revisão constitucional, é o próprio Orçamento que a Assembleia está a votar. E, assim sendo, não faz politicamente sentido que a Assembleia optasse por transferir para outrem (o Governo), e para momento ulterior, o que a Constituição consagra como sua competência exclusiva e apenas lhe permite delegar.

Assim, a lei do enquadramento —e designadamente o seu artigo 14.°— teria introduzido uma verdadeira restrição do alcance do n.° 1 do artigo 168.°, praticamente tornando matéria de reserva absoluta a competência estabelecida na alínea i) do preceito citado.

4_Mau grado a lógica desta construção, não nos

parece possível ir tão longe, já que para não esvaziar de conteúdo o artigo 14." da lei do enquadramento se acabam por tornar impossíveis autorizações legislativas que a Constituição expressamente admite.

Também aqui, tal como na crítica à posição de Cardoso da Costa, haveremos de concluir, como na fórmula sugestiva de Sousa Franco, que «o intérprete não pode substituir o legislador, fazcndo-lhe dizer o que não disse só por agradar aos seus conceitos ou preconceitos [...]»

Sem que a complexidade do problema permita estabelecer posições definitivas, propendemos para a tese de que a lei do orçamento pode ainda incluir autorizações legislativas, só que elas terão de revestir, além das características que lhe impõe o artigo 168.° da Constituição, condições que lhe permitam corresponder ao n.° 2 do artigo 14.° da lei do enquadramento.

Isto é, as leis de autorização terão de definir não apenas o seu objecto, isto é, a matéria reservada à Assembleia que vão contemplar, mas o sentido, ou seja os princípios base, as directivas e os critérios que hão-de orientar o Governo quando legislar, e ainda a amplitude das leis autorizadas e a espécie de autorização —para totalmente inovar, coordenar, executar, alterar ou revogar— que constituem a ex-tenção da autorização e também a duração da autorização.

Tudo isto num quadro que já antes tínhamos como mais correcto, mas que agora se impõe.

O que singulariza as autorizações legislativas a inserir na lei do Orçamento é que, em matéria de impostos, por força das disposições conjugadas do n.° 2 do artigo 106.° da Constituição e do n.° 2 do artigo 14.° da lei do enquadramento, não poderão deixar de incluir a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes.

Ainda, e em acréscimo, o princípio da legalidade determina que imposto não autorizado não pode ser lançado, pelo que também a inscrição da receita é consequência obrigatória do debate.

Preenchendo estes requisitos, mas todos eles, serão possíveis autorizações legislativas no âmbito da lei orçamental.

5 — Um exame, ainda que sumário, é suficiente para demonstrar não preencherem estes requisitos — todos eles necessários como procurou demonstrar--se— várias das autorizações incluídas na proposta de lei.

Por assim ser, os deputados abaixo assinados apresentam, considerando a sua inconstitucionalidade e ilegalidade, a seguinte proposta de eliminação.

São eliminados o artigo 10.°, o n.° 2 do artigo 11.° e os artigos 12.°, 13.°, 14.°, 15.°, 16.°, 17.°, 18.°, 19.°, 20.°, 21.°, 23.°, 24.°, 25.°, 26.°, 27°, 28.°, 29.° e 45.°

Proposta de bditsmsnto ao artigo 22.°

Como se fundamentou em proposta de eliminação dos artigos 10.° e seguintes, não parece possível a inclusão de autorizações legislativas relativas à criação de impostos na lei do orçamento.

Já parece, no entanto, admissível a inclusão de «leis de bases» a que o Governo ficará obrigado a obedecer na elaboração de decretos-leis, nos termos da atínea c) do n.° 1 do artigo 201.° da Constituição.

Assim, propõe-se a seguinte alteração:

ARTIGO 22.°

Por decreto-lei, elaborado nos termos da alínea c) do n.° 1 do artigo 201.° da Constituição, o Governo legislará em matéria de imposto sobre o valor acres-