12 DE DEZEMBRO DE 1992

142-(445)

aplicação do direito comunitário e das regras relativas à forma dos actos. Em declarações anexas alude-se:

À revisão da classificação dos actos comunitários, «de modo a estabelecer uma hierarquia adequada das diferentes categorias de normas» (remetida para a Conferência Intergovernamental de 1996);

À essencialidade da eficácia e rigor na aplicação do direito comunitário (sem estabelecer medidas sobre a matéria).

Em ambos os domínios se verificam anomalias que vêm dificultando o acesso dos Europeus ao direito de que são destinatários. Afigura-se, todavia, evidente que a União não pode fundar-se na ignorância, nem na imperceptibilidade, nem na desigual aplicação da lei europeia.

3 — Os processos de decisão no âmbito do 3.° pilar. — No tocante à política externa e de segurança (PESC) e à cooperação nos domínios da justiça e da segurança interna, os mecanismos de decisão têm cunho muito distinto do que se acabou de descrever: a Comissão tem intervenção limitada, o Parlamento Europeu desempenha funções de mero acompanhamento e recomendação, o Conselho é o fulcro das decisões, cujo modo de assunção e execução confere a cada Estado membro peso decisivo.

d) Nas questões do âmbito da PESC, o papel dominante é conferido ao Conselho, segundo as orientações gerais traçadas pelo Conselho Europeu, em conjugação com os mecanismos clássicos de cooperação intergovernamental.

O Conselho decide:

Sob iniciativa tanto da Comissão como dos Estados membros;

Por unanimidade, com base em orientações gerais do Conselho Europeu, se uma questão deve ser objecto de uma acção comum, definindo o seu âmbito exacto, os objectivos gerais e específicos da acção e os meios, procedimentos e (se possível) prazos aplicáveis à sua execução (artigo J.3);

Por unanimidade o elenco das questões sobre as quais a deliberação pode ser realizada por maioria qualificada.

O Parlamento Europeu é consultado e informado, tendo o poder de dirigir perguntas e emitir recomendações.

b) No âmbito da justiça e da segurança interna, as regras de deliberação e acção são similares às aplicáveis no domínio da PESC.

O Conselho, por unanimidade, tem competência para definir posições comuns e aprovar convenções abertas à assinatura dos Estados membros. Também aqui, porém, pode, por deliberação unânime, ser autorizada a aprovação de medidas de acção comum por maioria qualificada.

A iniciativa de medidas de cooperação em matéria penal, aduaneira e policial é reservada aos Estados membros, sendo no mais concorrente (Estados/Comissão).

O Parlamento Europeu tem o direito de ser consultado e informado, bem como de perguntar e recomendar.

4 — A articulação com os parlamentos nacionais. — A associação dos parlamentos nacionais ao processo de decisão comunitário foi encarado no âmbito das conferências intergovernamentais preparatórias, mas não encontrou expressão no texto do Tratado.

Uma declaração anexa sobre o papel dos parlamentos nacionais na construção europeia aponta para o reforço da cooperação entre estes e o Parlamento Europeu, bem como para o dever dos governos de informar os parlamentos

nacionais em tempo útil nesse domínio (fórmula só relevante na medida em que seja acolhida pelo direito interno dos Estados membros, como ocorre no caso português desde a revisão constitucional de 1992).

É de referir, por fim, o apelo, com valor eminentemente político, constante de outra declaração anexa ao Tratado no sendo da realização, quando necessário, de reuniões em conferência dos parlamentos nacionais e do Parlamento Europeu («Assises»), para efeitos de consulta para as grandes orientações da União.

CAPÍTULO V

A cooperação no domínio da justiça e da segurança interna

1 — Antecedentes — o Tratado de Roma e o Acto Único. — Assentando a criação da Comunidade Económica Europeia, por definição, em preocupações dominantemente económicas e considerando que as questões da justiça e da segurança interna se prendiam muito de perto com atributos próprios da soberania dos Estados, não é de estranhar que o Tratado de Roma, praticamente, não se tenha ocupado dessas matérias, que continuaram na alçada dos Estados e no âmbito de meras convenções bilaterais de cooperação intergovernamental.

No domínio da justiça, e por razões da nova ordem comunitária, os tribunais dos Estados membros passaram a aplicar o direito comunitário e, através do chamado «recurso prejudicial», previsto no artigo 177.° do Tratado de Roma, passaram também, nalguns casos obrigatoriamente, a consultar o Tribunal de Justiça das Comunidades sobre a interpretação dos tratados, bem como sobre a validade e interpretação de actos comunitários.

Tal, porém, como já se referiu, tinha a ver com a aplicação em cada um dos Estados do direito comunitário e não com uma verdadeira política de cooperação no domínio da justiça.

Com o Acto Único Europeu e a criação do mercado interno, envolvendo a abolição de fronteiras físicas e fiscais entre os Estados membros e a inerente livre circulação de pessoas e bens, começaram a colocar-se com maior acuidade as questões de segurança e a necessidade de serem encaradas no âmbito comunitário e articuladas entre os Estados membros.

Alguma inércia comunitária levou, porém, a que, à margem do processo comunitário, alguns Estados membros tivessem em 1985 assinado o Acordo de Schengen e posteriormente a convenção de aplicação do mesmo acordo, que antecipavam medidas de supressão dos controlos das fronteiras comuns e implementavam as medidas de segurança exigidas pela Iivre-circulação.

No âmbito comunitário e no quadro da cooperação intergovernamental, criaram-se os grupos Trevi I, Trevi II, Trevi III e Trevi 92 e o Grupo Ad Hoc de Emigração.

No âmbito, ainda, da cooperação intergovernamental, foi assinada em Dublim, em Junho de 1990, a Convenção Relativa ao Direito de Asilo.

Porém, no domínio da justiça tudo se processou igualmente em termos de cooperação, com particular relevo para a implementação de convenções em áreas de cooperação judiciária.

E útil, a este respeito, ter presente o documento elaborado pela Presidência Portuguesa aquando do Conselho de Ministros da Justiça realizado no Funchal de