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II SÉRIE-A — NÚMERO 69

Por isso, optou-se por incluir na presente proposta de lei uma norma que relaciona o endividamento com o desenvolvimento das tarefas prioritárias do Estado, como forma de assinalar, simultaneamente, a instrumentalidade e o limite do recurso à dívida pública, ao mesmo tempo que se utiliza um critério que parece ter uma certa justificação ética, na medida em que se pode entender que as tarefas prioritárias do Estado serão, em larga medida, aquelas que irão ter consequências na qualidade de vida das gerações futuras.

No mesmo artigo em que se consagra esse princípio optou-se por assinalar a importância que pode ter uma política acuva de gestão da dívida pública. - 6 — Em sede de gestão de dívida pública, definiram-se, em consonância com os objectivos que presidiram à criação do Instituto de Gestão do Crédito Público, os princípios orientadores da gestão da dívida pública directa. Colocou-se particular ênfase nos princípios de rigor e eficiência da gestão e na minimização dos custos do crédito público, numa perspectiva intertemporal.

Não obstante, a presente proposta de lei não pode ser vista como um corte brusco com a realidade vigente, antes assumindo alguma linha de continuidade com as soluções avulsas constantes das leis do Orçamento do Estado com a Lei n.° 12790, de 7 de Abril, e, sobretudo, com o Decreto-Lei n.° 160/96, de 4 de Setembro, que criou o Instituto de Gestão do Crédito Público e aprovou os respectivos estatutos.

Essa linha de.continuidade não obstou, no entanto, a que se introduzissem algumas clarificações e alterações de conceitos, conforme resulta do artigo 3.°, que procura introduzir um maior rigor na distinção entre dívida fundada e dívida flutuante e entre dívida interna e externa.

A necessidade de adequar alguns conceitos essenciais nesta matéria às novas realidades financeiras aconselhou a que se procurasse precisar melhor o respectivo conteúdo. Não existiu a pretensão de definir os conceitos em questão, domínio naturalmente reservado à doutrina e jurisprudência, mas tão-só o intuito de fornecer ao intérprete um quadro referencial estável em sede de legislação sobre dívida pública.

Assim, precisou-se, em sintonia com parte da doutrina e assumindo como critério distintivo o prazo de vida dos empréstimos, que o referencial temporal, determinante para a qualificação da dívida como flutuante é o exercício orçamental e não o período anual.

Tem-se presente, que a adopção da concepção de dívida flutuante constante do texto do diploma implicará que as emissões de bilhetes do Tesouro reembolsadas durante o período orçamental subsequente ao da emissão, mas dentro do prazo de um ano, passarão a ser consideradas como dívida fundada, ao contrário do que actualmente sucede. Contudo, desta alteração de qualificação derivam poucas consequências práticas (em rigor, apenas a exigência de obrigação geral), dada a unicidade do regime jurídico das várias modalidades de dívida pública, unicidade essa, aliás, já consagrada na legislação em vigor.

De maior relevância apresenta-se, contudo, a consagração da distinção entre dívida denominada em moeda nacional e em moeda estrangeira, que abandona a tradicional dicotomia dívida interna-dívida externa. Subjacente a tal opção encontra-se a verificação da dificuldade em precisar os conceitos um pouco fugidios de empréstimo interno e externo, aliás patente nos diferentes critérios de distinção existentes na doutrina nacional. Acresce que, pelo menos numa perspectiva económica, o conceito de emprés-

timo externo está associado à contabilização, no momento da emissão e do reembolso, de operações de capital na balança de pagamentos, fundando-se, em última análise, na distinção entre detentores da dívida residentes e não residentes. Ora, no actual estado dos mercados financeiros, caracterizados pela globalização e liberdade de circulação de capitais, as distinções fundadas na titularidade dos capitais tornam-se evanescentes e de difícil determinação.

Julgou-se assim preferível adoptar uma nomenclatura •fundada num critério de distinção mais perceptível para todos os intervenientes no processo de emissão de dívida pública, normalmente determinado ainda antes da emissão do empréstimo, e que melhor corresponde à natureza dos recursos que é necessário mobilizar, quer numa óptica de captação, quer numa óptica de pagamento.

Procurou-se ainda compatibilizar o conceito de «dívida em moeda nacional» com a participação de Portugal na 3." fase da União Económica e Monetária, por forma a garantir a estabilidade do quadro normativo aquando da circulação do euro em território nacional.

7 — No que concerne ao processo de emissão da dívida pública, em especial no tocante à repartição de competências entre os órgãos de soberania nessa matéria, a presente proposta de lei apresenta-se também em continuidade com o quadro jurídico vigente, actualizando-o e melhorando-o, face ao actual contexto político e jurídico-financeiro.

Neste particular domínio houve que compatibilizar duas vertentes antagónicas (a rigidez formal da repartição de competências e a flexibilidade na fixação das condições concretas dos financiamentos), buscando-se uma solução que permitisse o equilíbrio entre o necessário controlo parlamentar da dívida pública e a mutabilidade dos mercados financeiros actuais.

A análise da prática orçamental desde 1980 revela que a crescente integração dos mercados financeiros e a sua acrescida volatilidade impuseram a necessidade de um aumento da margem de manobra negocial do Estado e ditaram a não programação antecipada e minuciosa das condições dos financiamentos. Assistiu-se durante este período a uma crescente transferência do poder de determinação das condições concretas dos empréstimos públicos, ainda que, num primeiro momento, com fundamentação legal duvidosa da Assembleia da República para o Governo. Foi a esta transferência de poderes que a Lei n.° 12/90 veio dar base legal.

Neste particular domínio, a reformulação do regime legal ora tentada respeitou fielmente a partilha, constitucionalmente consagrada, de poderes entre a Assembleia da República e o Governo.

Assim; à Assembleia da República são conferidos os meios necessários para exercer a função de controlo no que concerne à emissão de dívida pública. Com a plena consciência de que o controlo a posteriori é progressivamente aquele que representa mais possibilidades efectivas de reforço dos poderes parlamentares, acentuou-se de forma clara a sua importância, ao mesmo tempo que, em consonância com o papel mais activo assegurado à gestão da dívida pública, se prevê igualmente um controlo parlamentar dessa mesma gestão em termos inovadores.

No que concerne à autorização para a emissão de empréstimos públicos, em consonância com a opção tomada de evitar a utilização de fórmulas rígidas e facilmente desactualizáveis, adoptou-se no texto do diploma uma fórmula propositadamente mais aberta do