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II SÉRIE-A —NÚMERO 27

O Tratado da Amsterdão inova ao sistematizar os conceitos de:

Princípios e orientações gerais; Estratégia comum; Acção comum; Posição comum.

O referido Tratado também inova ao incluir uma cláusula de flexibilidade, a chamada «abstenção construtiva», mediante a qual um Estado aceita que outros membros actuem em conjunto sobre eterminada matéria sem a sua participação. (artigo23.º do Tratado de Amsterdão).

Em síntese. — A definição progressiva de uma política comum poderá conduzir a uma defesa comum se o Conselho Europeu o decidir, recomendando aos Estados membros a sua adopção segundo os respectivos processos constitucionais (artigo J.7).

O Conselho Europeu pode propor o desenvolvimento de relações mais estreitas com a UE0 com vista a uma integração desta UE (artigo J.7); um protocolo anexo a este artigo prevê que um ano antes da sua própria entrada em vigor a UE e a UEO deverão preparar os instrumentos de cooperação reforçada.

O protocolo citado relativo ao artigo J.7 refere que a política da União não afectará o carácter específico da política de segurança e de defesa de determinados Estados membros, respeitará as obrigações decorrentes do Tratado do Atlântico Norte para certos Estados membros que vêem a sua defesa comum realizada no âmbito da NATO e será compatível com a política de segurança e de defesa comum adoptada nesse âmbito.

Deste modo, «no prazo de um ano a contar da data de entrada em vigor do Tratado de Amsterdão, a UE, em concertação com a UEO, estabelecerá as fórmulas de reforço da cooperação recíproca.

As chamadas «missões de Petersberg» (missões humanitárias de evacuação, missões de manutenção da paz, missões de forças de combate para gestão de crises, incluindo missões de restabelecimento da paz) estão agora incluídas na política de segurança comum (artigo J.7).

Está prevista a possibilidade de cooperação reforçada entre dois ou mais Estados a nível bilateral, no âmbito da NATO e no âmbito da UEO.

As despesas operacionais ficam a cargo do orçamento da Comunidade Europeia, com excepção das despesas com operações que tenham implicações militares, ou no domínio da defesa, e que não tenham sido decididas por unanimidade. Os Estados que o declararem formalmente não contribuirão para o financiamento de operações com implicações militares (artigo J.13, n.° 1).

Foi incluído no Tratado um acordo interinstitucional entre o Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sobre o financiamento da PESC, que permite a salvaguarda do poder orçamental do Parlamento Europeu, com a excepção já referida das despesas com operações que tenham implicações militares.

Avaliação. — Há neste capítulo algumas modificações que poderão agilizar a tomada de decisão a nível da PESC, já porque a UE definiu melhor os seus interesses próprios, já porque a introdução de uma zona euro colocará problemas novos no que diz respeito à defesa externa da nova moeda. A própria gestão externa do euro colocará o problema da representação externa da UE nas instituições internacionais como o FMI ou a OCDE. Haverá assim uma tendência natural para uma maior intervenção externa dos países da zona euro, contrariamente ao que se passou entre 1991 até hoje.

em que a tendência foi a do recolhimento. Assim, enquanto em Maastricht se bloqueou a PESC com os ferrolhos da dupla unanimidade, em Amsterdão a figura da abstenção construtiva deve ser lida como a abertura da porta para o exterior. É certo que no essencial a PESC continua a reger-se pela regra da unanimidade, mas existem duas excepções a ter em conta: as deliberações sobre a adopção de «acções comuns» por maioria qualificada, desde que os Estados membros o tenham decidido assim por unanimidade, e as questões processuais que apenas exigem a maioria simples.

Por outro lado, deu-se um passo em frente na agilização das tomadas de acções comuns.

As abstenções não impedem agora a aprovação das decisões. Os Estados que se abstenham não são obrigados a aplicar a decisão, mas aceitam que a decisão vincula a União. A decisão não é aprovada se as abstenções excederem dois terços (dos votos ponderados nos termos do artigo 148." do Tratado da União Europeia.

Como escreveu Barros Moura:

Não é muito clara a distinção, em função dos objectivos da PESC, entre as várias modalidades de decisão mencionadas no artigo J.2:

Princípios e orientações gerais; Estratégias comuns; Acções comuns;

Posições comuns. (Tratados da União Europeia, Lisboa, UAL, pp. 25-26.)

A distinção, no entanto, será decisiva quanto ao método de votação, pois a unanimidade para as estratégias comuns é exigida, enquanto basta a maioria qualificada para as acções e posições comuns.

No entanto, se um Estado declarar um «interesse nacional importante», pode impedir o voto de uma decisão por maioria qualificada.

Do ponto de vista da República Portuguesa não há qualquer reserva na aprovação destes dispositivos, que são suficientemente prudentes para fazer face à gestão concorrente de crises internacionais quer pela acção conjugada dos Estados membros quer pela política externa de cada um deles. Muito embora a Comissão de Defesa da Assembleia da República no seu relatório chame a atenção para a reformulação integral do título v do Tratado da União Europeia, tudo indica que a metodologia da sua aplicação será gradual.

O gradualismo e a flexibilização introduzidos na PESC pelo Tratado de Amsterdão poderão ainda permitir uma actuação concertada dos Estados membros na defesa externa da zona euro, da qual a República Portuguesa faz parte.

Neste ponto convém acentuar o que ficou aprovado no relatório da Comissão de Negócios Estrangeiros, Comunidades Portuguesas e Cooperação e no qual se salienta não se partilhar '«a ideia, também por vezes apresentada a propósito da PESC, de que as alterações aprovadas pelo Tratado de Amsterdão não têm qualquer relevância. Saber se essas alterações são positivas ou negativas ficará a cargo de cada grupo parlamentar ou Deputado [...]».

Pois a CAE considera essas alterações positivas.

VII — A cooperação reforçada consagrada no Tratado da União Europeia

A cooperação reforçada, introduzida por este Tratado na estrutura institucional da UE, constitui a possibilidade de um certo número de Estados membros poderem cooperar em áreas específicas usando o enquadramento institucional da União.