10 DE FEVEREIRO DE 2021

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do sistema fiscal, previsto nos termos do artigo 103.º do normativo constitucional, define no seu n.º 2 que «os

impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos

contribuintes», sendo que também a alínea g) do n.º 3 do artigo 106.º («Elaboração do Orçamento»), refere que

a proposta do Orçamento deverá ser acompanhada dum vasto conjunto de relatórios, nomeadamente, o atinente

aos benefícios fiscais e a estimativa da receita cessante.

A temática dos benefícios fiscais deve também ser enquadrada no âmbito do Decreto-Lei n.º 398/98, de 17

de dezembro, que aprova a Lei Geral Tributária, na sua redação atual. Nos termos deste diploma, cumpre fazer

referência ao princípio da legalidade tributária associada a estes instrumentos constante do seu artigo 8.º, a

clarificação dos seus objetivos e da quantificação da despesa fiscal constante do artigo 14.º e a suspensão do

prazo de caducidade previsto no artigo 46.º.

A despesa fiscal resultante da aplicação de um benefício fiscal pode ser caracterizada como uma

transferência fiscal de recursos públicos por via da redução da obrigação do imposto que incide sobre o sujeito

passivo, face ao sistema de tributação pré-determinado. Segundo Andrade (2014)2, os desagravamentos fiscais

decorrentes dos benefícios fiscais resultam num «(…) desvio face ao princípio da capacidade contributiva e da

igualdade tributária», sendo que «(…) o objetivo extrafiscal deve tutelar um interesse público com dignidade

constitucional que torne legitima a aplicação do benefício».

Aquando da publicação do Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de julho3, que aprovou em anexo o EBF, o diploma

referia no seu preâmbulo que a revisão do regime ora levada a cabo acolheria «(…) princípios que passam pela

atribuição aos benefícios fiscais de um caráter obrigatoriamente excecional, só devendo ser concedidos em

casos de reconhecido interesse público», para além de conter em si «(…) os princípios gerais a que se deve

obedecer a criação das situações de benefício, as regras da sua atribuição e reconhecimento administrativo e o

elenco desses mesmos benefícios». Neste sentido, verificou-se, à data da aprovação deste diploma, a

introdução dos desagravamentos caracterizados por uma máxima permanência e estabilidade no âmbito dos

códigos do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (IRS), Imposto Sobre o Rendimento das

Pessoas Coletivas (IRC) e Contribuição Autárquica (CA), tendo o EBF incluído a tipologia de benefícios que se

caracterizavam por um caráter menos estrutural, pese embora a sua estabilidade. Uma outra linha de definição

de benefícios seriam os que verificassem finalidades conjunturais e/ou que requereriam de regulação frequente,

seriam incluídos em sede de Orçamento do Estado. Ainda para efeitos do enquadramento legal do EBF, cumpre

também fazer referência ao n.º 3 do artigo 5.º, onde se refere que «o procedimento de reconhecimento dos

benefícios fiscais regula-se pelo disposto na Lei Geral Tributária4 (LGT) e no Código de Procedimento e de

Processo Tributário5 (CPPT).

Nos termos do artigo 2.º («Conceito de benefício fiscal e de despesa fiscal e respetivo controlo») do EBF, os

benefícios fiscais podem ser caracterizados como «(…) medidas de caráter excecional instituídas para tutela de

interesses públicos extrafiscais relevantes que sejam superiores aos da própria tributação que impedem». Nos

termos da definição aplicada no âmbito do Relatório do Grupo de Trabalho para o Estudo dos Benefícios Fiscais6,

um benefício fiscal pode ser definido como «(…) uma forma de eliminação ou redução de receita fiscal e que

tem obrigatoriamente um objetivo claro extrafiscal»7, correspondendo a receita cessante pelo que compreende

uma despesa fiscal associada. Mais refere que «ao considerarmos sempre receita cessante fazemos a

comparação com um cenário de coleta de receita sem a perda de valor correspondente ao benefício admitindo

que a atividade que o originou existiria da mesma forma, ou sejam admitindo que o benefício não altera

comportamentos»8, sendo que a atribuição ou concessão de benefícios fiscais de forma não estruturada e/ou

adequada pode conduzir à verificação dos denominados «free riders»9, assim como a potenciais situações de

2Andrade, F.R. (2014). Benefícios Fiscais – A consideração da despesa do contribuinte na tributação pessoal do rendimento. Tese de doutoramento. Universidade de Coimbra. Faculdade de direito. 3 «Aprova o Estatuto dos Benefícios Fiscais», aprovado no uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 8/89, de 22 de abril, que «Autoriza o Governo a legislar em matéria de benefícios fiscais em sede de IRS, de IRC, de CA e de imposto sobre as sucessões e doações». 4 Ver a propósito o artigo 14.º («Benefícios fiscais e outras vantagens de natureza social»). 5 Ver a propósito o artigo 65.º («Reconhecimento dos benefícios fiscais»). 6 Despacho n.º 4222/2018, de 26 de abril, relativo à «Constituição do Grupo de Trabalho para o Estudo dos Benefícios Fiscais». No âmbito deste estudo, foi criado um levantamento sistemático dos benefícios fiscais devidamente classificados em organizados por impostos, no que se pretende que seja uma base de dados evolutiva que seja dinâmica e evolutiva, em função da criação e/ou revogação e/ou caducar de benefícios fiscais. 7 Os Benefícios Fiscais em Portugal – Conceitos, metodologia e prática (maio 2019) – XVIII. 8Os Benefícios Fiscais em Portugal – Conceitos, metodologia e prática (maio 2019) – Pág. 25. 9 Definidos como sujeitos passivos que vêm concedido o acesso ao benefício pese embora não fazerem parte do universo dos beneficiários para os quais se define a realização de um objetivo extrafiscal.