Quadro Plurianual de Programação Orçamental

288. O Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) constitui uma regra de disciplina orça-

mental voluntariamente assumida por Portugal para o seu processo orçamental, concluindo-se que, no

ano de 2020, a despesa financiada por receitas gerais ascendeu a 56 359 M€, cumprindo o limite defi-

nido na 2.ªAOE/2020 (58 247 M€). O QPPO define os tetos da despesa da Administração Central financi-

ada por receitas gerais para o quadriénio seguinte, que devem refletir as prioridades das políticas públi-

cas com impacto nas finanças das Administrações Públicas definidas na lei das Grandes Opções do

Plano (GOP).60 Trata-se de uma regra de disciplina orçamental estabelecida voluntariamente por Portu-

gal para o seu processo orçamental. A Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) prevê a apresentação

do QPPO com o primeiro Orçamento do Estado (OE) da legislatura. O primeiro QPPO assume a forma

de lei e é vinculativo para o primeiro ano do horizonte temporal considerado. Nos anos seguintes, estes

limites podem ser atualizados juntamente com o Programa de Estabilidade (PE) e o Orçamento do Es-

tado, sendo republicados na Lei do OE. O ano de 2020 é o primeiro da XIV Legislatura e marca o início

de uma novo QPPO, definido para o período 2020–2023, pela Lei n.º 4/2020, de 31 de março,61 com um

limite de despesa financiada por receitas gerais de 54 525 M€. Este foi revisto em alta, na 2.ª Alteração

ao OE/2020, para 58 247 M€ (+ 3722 M€), em consonância com o novo cenário orçamental, para incor-

porar as alterações decorrentes da pandemia COVID-19. No encerramento de contas, a despesa as-

cendeu a 56 359 M€, refletindo um grau de execução de 96,8% do limite legal mais recente — Tabela

41. Deve notar-se que na 2.ªAOE/2020 apenas foi atualizado o limite de despesa para o ano em curso,

não incluindo os anos seguintes. A LEO também prevê a disponibilização de informação sobre os com-

promissos assumidos, não tendo sido cumprido este requisito em nenhum dos documentos de progra-

mação orçamental, nem na CGE/2020.

289. A instabilidade da programação orçamental tem prejudicado a utilidade desta regra de política.

Historicamente, o QPPO tem-se caracterizado por sucessivas alterações aos limites da despesa, não

tendo cumprido a sua finalidade de servir como instrumento de programação orçamental de médio

prazo e âncora de estabilidade para o planeamento das políticas públicas. Esta constatação, justificada

em vários estudos anteriores da UTAO, é coincidente com as conclusões da auditoria do Tribunal de

Contas à implementação do QPPO (Relatório n.º 11/2021, de 16 de setembro), no qual este organismo

salienta a importância da programação orçamental plurianual para a sustentabilidade das finanças

públicas e aponta a instabilidade de programação e a falta de informação sobre as previsões subja-

centes ao QPPO como entraves à sua eficácia enquanto instrumento de gestão orçamental de médio

prazo.

290. A metodologia subjacente à elaboração do QPPO continua a privilegiar a classificação contabilís-

tica em detrimento da análise económica. Acresce a desconformidade de critérios contabilísticos, que

permite a transformação de receitas gerais em receitas próprias e de receita efetiva em não efetiva,

levando à subavaliação da despesa consolidada financiada por receitas gerais da Administração Cen-

tral. O limite da despesa no QPPO é definido considerando apenas a despesa financiada por receitas

gerais do subsector Estado (Serviços Integrados), o que constitui uma simplificação metodológica que

não permite apurar a natureza da despesa final realizada pelos Serviços e Fundos Autónomos (SFA),

particularmente gravosa nos programas orçamentais nos quais a prestação de serviços públicos finais

seja realizada por entidades integradas nos SFA, como a Saúde e a Educação. Adicionalmente, a des-

pesa consolidada da Administração Central (Estado e SFA) encontra-se subestimada, por existir uma

60 O exercício de 2020 foi o último a ser abrangido por uma “lei das GOP” — Lei n.º 3/2020, de 31 de março. O de 2021 estreou a nova

formulação das prioridades de política prevista na LEO, e designada por “lei das Grandes Opções” — Lei n.º75-C/2020, de 31 de

dezembro.

61 A Lei n.º 4/2020, de 31 de março constituiu o Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO) da XIV Legislatura, estabele-

cendo os limites de despesa efetiva da Administração Central financiada por receitas gerais para o período 2020 a 2023, dando

cumprimento ao artigo n.º 12-D da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO): (Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada

pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho). A Lei n.º 41/2020, de 18 de agosto constitui a terceira alteração à Lei n.º 151/2015, de 11 de

setembro (esta revogara a LEO de 2001) e a primeira alteração à Lei n.º 2/2018, de 29 de janeiro. Estabelece, no seu artigo 5.º, a

disposição transitória que deve regular a programação plurianual das despesas públicas até 2025:

- O Governo deve apresentar anualmente, com o Programa de Estabilidade, o Quadro Plurianual das Despesas da Administração

Central e da Segurança Social para o respetivo período de programação, bem como o valor acumulado dos compromissos contra-

tados;

- Os limites de despesa são vinculativos para o orçamento do ano seguinte e indicativos para o período remanescente da legislatura.

16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________

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