175. O mesmo estudo da UTAO apresentou duas sugestões integradas para criar um contexto institucio-

nal favorável à aprendizagem coletiva em matéria de projeção e avaliação das principais medidas de

política orçamental. Fê-lo na Secção 8.7.

176. Recomendação no domínio da transparência ex ante dos Orçamentos do Estado — “O MF deverá

inserir um anexo técnico no relatório que acompanhar cada POE relativo às chamadas medidas principais de

política orçamental. Para este efeito, terão de ser obrigatoriamente classificadas como principais todas as medi-

das exigidas pelo regulamento europeu na alínea e) do número 3 do art. 6.º (Regulamento n.º 473/2013 do Parla-

mento Europeu e do Conselho, de 21 de maio). Acessoriamente, o MF poderá incluir no anexo outras medidas de

política que entender destacar, tendo de justificar por que é que o faz. Para cada medida classificada como

principal, terá de haver um número, um título, uma breve descrição dos objetivos e dos instrumentos (no mínimo,

meia dúzia de linhas), a remissão para a disposição legal que a cria (no articulado da própria proposta de lei

orçamental ou noutro projeto de diploma ou a justificação para a ausência de norma habilitante à data da POE)

e, finalmente, a previsão de impacto na receita e na despesa, por rubrica de classificação económica. Todos

estes impactos têm que ser apresentados na mesma ótica contabilística e em milhões de euros com, pelo menos,

uma casa decimal. O anexo deverá explicitar os pressupostos das previsões para que analistas independentes

consigam entender como é que os números foram obtidos.”

177. Recomendação no domínio dar transparência ex post dos Orçamentos do Estado — “Em cada

ano, o Tribunal de Contas (TdC) deverá auditar um subconjunto das medidas de política principais explicadas no

referido anexo do relatório da POE que as tiver anunciado. Como entidade independente de controlo e especi-

alizada em auditorias de desempenho às Administrações Públicas, o TdC está numa situação privilegiada para

selecionar as medidas cuja execução irá escrutinar — o número 1 do art. 1.º e a alínea f) do número 1 do art. 5.º

da sua Lei de Organização e Processo atribuem-lhe o poder de apreciar a boa gestão financeira à luz dos princí-

pios técnicos da economia, da eficácia e da eficiência. Deverá explicar os critérios de seleção e, no seu relatório,

informar sobre o modelo de governança das medidas, os resultados alcançados (incluindo, se os houver, os extra-

orçamentais) e os desvios face aos impactos previstos inicialmente pelo MF, entre outras dimensões que considerar

relevante avaliar. A exposição das razões por detrás dos sucessos e dos insucessos é essencial pois a intenção

última destes exercícios de avaliação ‘ex post’ é fornecer ao País conhecimento sobre a qualidade das suas polí-

ticas públicas. Evitar a repetição de erros e apostar na consolidação dos fatores de sucesso serão as mais-valias

principais destas avaliações do TdC.”

178. Extratos da pág. 146 do Relatório UTAO n.º 4/2022, de 17 de março.

Orientação da política orçamental em 2021

179. A política orçamental em 2021 apresentou uma orientação expansionista pró-cíclica em contexto

de recuperação da atividade económica, materializando-se na deterioração do saldo primário estrutu-

ral perante a recuperação do hiato do produto. O saldo primário estrutural exclui a despesa com juros,

o efeito do ciclo económico e as medidas temporárias ou não-recorrentes. No início do ano 2021, verifi-

cou-se ainda uma situação económica débil devido às restrições à atividade decorrentes de confina-

mentos associados à pandemia COVID-19. O saldo primário passou de – 2,9% do PIB em 2020 para – 0,5%

do PIB em 2021, mantendo-se negativo. É de salientar que a economia portuguesa passou de um hiato

do produto de – 6,4 p.p. do produto potencial em 2020 para – 2,9 p.p. do produto potencial em 2021,

melhorando a sua posição face ao produto potencial (Gráfico 24), mas permanecendo em terreno

negativo.19 O saldo primário estrutural passou de 1,2% do produto potencial em 2020 para 0,8% em 2020,

refletindo uma política orçamental pró-cíclica em contexto de recuperação do hiato do produto. No

entanto, é de referir que as séries do produto potencial e do saldo orçamental estrutural são variáveis

não observadas, e objeto de sucessivas revisões com magnitude significativa. Adicionalmente, os efeitos

da pandemia COVID-19 no produto e no saldo orçamental são difíceis de quantificar, o que acarreta

dificuldades adicionais para apurar com exatidão as implicações do ciclo económico no saldo orça-

mental, bem como a quantificação das medidas temporárias ou não-recorrentes.

180. A natureza pró-cíclica da política orçamental adotada em 2021 deve ser interpretada com cautela,

tendo em consideração o enquadramento excecional da emergência pandémica no biénio 2020–2021.

Em março de 2020, os ministros das finanças dos Estados-Membros ativaram a cláusula de derrogação

geral do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) devido à gravidade da recessão económica. Com

efeito, esta decisão veio autorizar desvios temporários face à trajetória de ajustamento para o objetivo

19 O hiato do produto positivo (negativo) num determinado ano significa que o PIB real observado nesse ano é superior (inferior) ao

produto potencial.

11 DE FEVEREIRO DE 2023 _______________________________________________________________________________________________________

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