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II SÉRIE-C — NÚMERO 23

possibilidade de intervenção do particular na tomada das decisões administrativas: participação na gestão efectiva.

36.° Para este princípio ter eficácia será necessário o concurso de duas condições essenciais:

37.° Primeiro, que a administração seja organizada de molde a que os particulares possam efectivamente participar, através de consultas ou mesmo de orientações — vertente orgânica;

38.° Segundo, que exista uma lei que regulamente a participação desses particulares — vertente funcional ou material;

39.° Esta segunda vertente do princípio decorre do artigo 267.°, n.° 4, da Constituição — verdadeira obrigação legiferante — e encontra cumprimento legislativo no Código do Procedimento Administrativo.

40.° Inclusivamente, é o próprio preâmbulo do Decreto--Lei n.° 442/91, de 15 de Novembro, no seu ponto 4, alínea c), que assume como um dos objectivos fundamentais de um Código do Procedimento Administrativo:

Assegurar a informação dos interessados e a sua participação na formação das decisões que lhes digam directamente respeito.

41.° A participação dos cidadãos no processo de tomada das decisões administrativas é, pois, imposição constitucional e característica de uma Administração Pública Democrática.

42.° Permite aos administrados a protecção dos seus direitos e interesses legalmente protegidos.

43° O que aumenta a eficácia da própria actividade administrativa pelo maior grau de tutela desses direitos e interesses legalmente protegidos.

44.° Podemos ainda distinguir, nesse «direito de participação», duas vias de concretização:

45.° Por um lado, a participação colectiva que se traduz nas formas de representação democrática dos interessados e de que não podemos desvincular os sindicatos;

46.° Por outro lado, a participação individual, que consubstancia a intervenção do particular no procedimento, do qual não se pode preterir o «trabalhador».

47.° Essa garantia da participação dos interessados na formação das decisões ou deliberações administrativas (artigo 267.°, n.° 4, segunda parte) implica assim a intervenção no processo de formação das mesmas, seja por uma ou outra via.

48." Acresce que essa participação é independente do número e natureza dos interessados (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.11 ed., Coimbra, 1993, pág. 931).

49." Neste sentido, devemos considerar o procedimento como um «pré-efeito.da garantia do direito fundamental» (cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 5° ed., Coimbra, 1991, pág. 652).

50.° Isto significa que a garantia dos direitos fundamentais exige, para a sua realização, uma participação por via do procedimento.

51.° Daí a necessidade, como refere Gomes Canotilho,

de «as Jeis dinamizarem dimensões participatórias procedimentais a fim de, através de um due process, se garantirem eficazmente posições jurídicas fundamentais» (idem, pág. 653).

52.° Tal equivale a dizer que os administrados, seja qual for a sua natureza, estão dotados de um verdadeiro status activus processualis que ao legislador compete não apenas promover, mas defender.

53." Assim, o princípio de participação, constitui, antes de mais, um direito activo dos cidadãos, cujo exercício deve ser assegurado pela Administração.

54.° E tal princípio encontra-se ainda em íntima relação com o princípio da colaboração da Administração com os particulares (artigo 7.° do CPA), cotnplementando-se ambos os princípios mutuamente e caracterizando o modelo de uma nova Administração (cfr. António Francisco de Sousa, Código do Procedimento Administrativo Anotado, Lisboa, 1993, pág. 81).

55.° Ora, a redacção do preceito que gera este pedido, não se coaduna nem concretiza, inversamente desobedece, ao espírito e ao imperativo constitucional do direito de participação.

56.° A evolução da Administração na prossecução de interesses económicos e sociais e de justiça, conduz necessariamente a um alargamento do papel da participação.

57.° Como bem sustenta Rui Machete, deverá a participação no procedimento, «permitir que os interesses,-que as pessoas singulares ou colectivas podem chamar à colação no decurso do procedimento, venham a adquirir umà relevância e sejam ponderados em termos que de outro modo o não seriam» (cfr. «Os Princípios Gerais do Código do Procedimento Administrativo», in O Código do Procedimento Administrativo, TN A, 1992, pág. 47).

58.° E continua o mesmo autor, referindo que essa ideia de ponderação de interesses, vai permitir, ainda, atribuir um outro significado ao princípio da imparcialidade (idem).

59." Também Sérvulo Correia, citando SATTA, encontra na participação essa «publicidade do procedimento», que se traduz numa garantia de imparcialidade e objectividade da decisão administrativa (cfr. Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Coimbra, 1987, pág. 166).

60." Nestes termos, parece legítimo concluir que o legislador ordinário, ao não obedecer aos ditames do hodierno princípio da administração participada, negando às associações sindicais legitimidade quer para iniciar, quer para intervir no procedimento, restringe, de facto, o consequente direito de participação.

61." E essa restrição tem que ver directamente com o direito em si, com a sua extensão objectiva.

62.° Jorge Miranda, sobre esta matéria, claramente refere que «a restrição afecta certo direito, envolvendo a sua compressão ou, doutro prisma, a amputação de faculdades que a priori estariam nele compreendidas» (cfr. Manual de Direito Constitucional, IV, Coimbra, 1988, pág. 300).

63.° O preenchimento ou desenvolvimento legislativo do conteúdo de um direito constitucional, pode gerar uma ampliação do mesmo, com base na cláusula aberta do artigo 16.°, n.° 1, da Constituição.

64." Nunca poderá é reverter, sob pena de «desvio de poder legislativo», em restrição (cfr. Jorge Miranda, ob. cit., pág. 301).

65.° Ora, a norma do Código do Procedimento sub Júdice, vem restringir quer o direito de participação, quer os direitos constitucionalmente reconhecidos aos sindicatos — artigo 56.°, n." 1.

66.° Assim, o artigo 53.°, n.° 1, in fine do Código do Procedimento, apresenta-se como uma verdadeira lei restritiva.

67.° Não obsta a este entendimento, o facto de não nos confrontarmos com uma lei especialmente dirigida à restrição de direitos.

68.° De facto, como refere Vieira de Andrade, leis restritivas são quaisquer normas que afectem o conteúdo de um