2462 II SÉRIE - NÚMERO 82-RC

Onde o problema da centralização é mais evidente é na perspectiva regional. Com efeito, a orgânica regional de planeamento é decalcada da estrutura hierárquica da administração central, de tal modo que "a dez anos de distância é difícil compreender que, na sequência de aprovação da Constituição, não se tenha ainda aprovado um sistema e orgânica de planeamento que seja diferente do sistema e orgânica correspondentes às responsabilidades do poder central" (Alves, 1987).

Sobre o espaço regional incidem dois canais de decisão paralelos: por um lado, o canal da orgânica regional de planeamento inserida no quadro hierárquico do Ministério do Planeamento e da Administração do Território; por outro lado, a orgânica sectorial constituída no quadro hierárquico dos vários ministérios da administração central. A intersecção daqueles dois canais não tem sido fácil. Subsistem situações de incompatibilidade entre a orgânica sectorial e a orgânica regional que não decorrem de contradições políticas antagónicas, uma vez que estas estão arredadas do processo decisional. mas sim de desajustamentos inerentes ao processo de planeamento e nessa medida superáveis. Desses desajustamentos não são menos relevantes os que se observam no interior da própria orgânica sectorial, situação que os planos integrados de desenvolvimento regional (PIDRs) têm contribuído para superar.

Nestas condições, e à falta de um poder político regional autónomo, prevalecem os critérios de rapartição sectorial dos recursos, secundarizando a óptica regional. A experiência e implementação dos PIDRs, embora meritória sob o ponto de vista da coerência regional/sectorial, não pode resolver uma questão que lhe é prévia e de natureza essencial, ou seja, a de saber se os critérios de afectação regional dos recursos e a inerente selecção sectorial dos projectos decorre do quadro de aspirações da região, política e socialmente expresso através de mecanismos de decisão representativos.

Porém, ainda que fosse resolvida satisfatoriamente a questão da incompatibilidade técnica entre os níveis sectorial e regional, continuaria a subsistir o problema da representatividade política desses níveis até que fosse implementado o processo de regionalização, e desse modo legitimado o nível de decisão regional, no contexto de uma cadeia hierárquica independente da administração central.

A orgânica de planeamento regional tem vindo a estruturar-se segundo um enquadramento legal, constantemente admitido como precário, aguardando a clarificação resultante do processo de regionalização. Embora a Lei n.° 31/77 refira expressamente a vertente regional, a regionalização não se fez e consequentemente não foram criados os órgãos que deveriam dar expressão ao princípio do planeamento descentralizado expresso naquela lei.

A implementação do programa de desenvolvimento regional, que é uma condição necessária para a aplicação das verbas do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, explica em parte o interesse crescente pelo planeamento regional. Todavia, este impulso exógeno e a motivação política daí decorrente, de promover a implementação daquele programa de um modo que não seja meramente formal, defronta-se com uma estrutura administrativa sectorial, com evidente dificuldade de articulação com a orgânica regional de planeamento, apesar de esta estar também estruturada no sistema hierárquico da administração central.

A inoperacionalidade dos mecanismos de controle e avaliação, quer no plano técnico quer no plano político, tem sido uma constante na experiência recente do planeamento em Portugal. No plano técnico, não tem sido efectuado o controle de execução dos projectos para além da mera avaliação financeira e orçamental. A falta de acompanhamento da execução física dos projectos de investimento público é uma grave lacuna do nosso processo de planeamento, porque geradora de situações de desajustamento entre projectos interdependentes e um factor de multiplicação de custos. A criação do Departamento de Acompanhamento e Avaliação no âmbito do Ministério do Planeamento visa precisamente dar resposta àquela preocupação na sua qualidade de organismo especialmente vocacionado para o controle de execução de projectos.

No plano político, a Lei n.° 31/77 determina, no seu artigo 3.° que a Assembleia da República deve apreciar os relatórios de execução dos planos. Este acto concluiria o ciclo de implementação do Plano e permitiria fazer a avaliação política do cumprimento das Grandes Opções aprovadas na mesma Assembleia. O não cumprimento desta norma tem por isso impedido que, na prática, os cidadãos possam fazer uma avaliação objectiva dos compromissos assumidos nas Grandes Opções.

A avaliação da prossecução dos objectivos propostos deveria também fazer parte do processo de avaliação, a par do acompanhamento dos projectos. Importaria com efeito verificar em que medida os projectos implementados traduzem na prática os resultados esperados. Este tipo de avaliação, bem mais complexa que a do controle de execução dos projectos, deveria ser, no entanto, a mais importante se se quisessem aceitar os riscos políticos e de gestão decorrentes da avaliação.

Na avaliação dos programas e serviços públicos é costume referir-se apenas a vertente de custos, sendo geralmente omitida, e ou por dificuldades estatísticas ou metodológicas, a avaliçâo dos out-puts. Por exemplo, nas contas nacionais, cada sector social (os serviços não comercializáveis de educação e saúde) é contabilizado como uma soma de inputs (despesas correntes e de pessoal), convencionando-se que o valor da produção corresponde ao total dessas despesas. Evidentemente que este valor é inaceitável como indicador da produção real desses sectores se tivermos como preocupação medir a contribuição desses sectores para a satisfação das necessidades sociais. A solução deste problema passa pela implementação de um sistema de indicadores sociais integrado na prática do planeamento.

A erosão do aparelho técnico da Administração Pública, particularmente evidente nos órgãos que constituem a actual orgânica de planeamento, é um