Debates Parlamentares - Diário 010, p. 329 (2001-10-10)

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0329 | I Série - Número 10 | 11 de Outubro de 2001

Desde há décadas que as soluções prevalecentes sobre a missão do Estado conduziram a um crescimento do universo institucional e humano das Administrações Públicas chamadas a intervir em novos domínios e a aprofundar e diversificar as suas áreas de actuação.
Esse crescimento súbito, alicerçado num novo conceito de Estado, nem sempre foi acompanhado das indispensáveis alterações no tipo de cultura e nos sistemas de gestão do serviço público que cedo revelaram dificuldade em dar resposta a muitos dos novos desafios sociais, económicos e tecnológicos. Dir-se-á, inclusive, que essa dificuldade de adaptação acabou por se reflectir quer na satisfação do interesse público, na sua eficiência e celeridade, quer na própria imagem do Estado, vítima da teia de constrangimentos de ordem estrutural.
A internacionalização dos problemas, a globalização da economia, a crescente competitividade inter e intra-organizacional, a mobilidade do mercado de emprego e a evolução tecnológica contribuíram para o agudizar da situação e conduziram a uma alteração significativa das concepções tradicionais sobre a vocação do Estado e a forma de a levar a cabo.
As repercussões dessa viragem do Estado democrático moderno não podiam deixar de reflectir-se nas Administrações Públicas e na sua procura identitária de uma cultura de gestão e acção que as torne mais eficazes, ágeis e céleres e mais próximas do cidadão. Ora, essa transformação tem assumido formas as mais diversas em função do tipo de cultura dominante em cada país, que vão desde soluções de privatização à criação de figuras organizativas intermédias, como os institutos públicos, até a modificações do sistema de gestão e funcionamento do serviço público.
Nem sempre tem sido possível, porém, harmonizar adequadamente os modelos organizacionais e as medidas adoptadas. E, nesse particular, constitui exemplo de ausência de modelo a diversidade de soluções avulsas encontradas no nosso país no tocante à natureza dos institutos públicos, uns dotados de elevado grau de autonomia - sujeitos a regras de gestão empresarial, dirigidos por gestores públicos e cujo pessoal está sujeito ao regime do contrato individual de trabalho - e outros próximos do comum das direcções-gerais, em termos de funcionamento e de estatuto de pessoal, ainda que dotados de autonomia administrativa, financeira e patrimonial.
Este vazio legal é tanto mais significativo quanto em vários países da Europa existem já leis enquadradoras dos institutos públicos e também porque, especialmente a partir de 1985, se assistiu, em Portugal, a um crescente recurso a esta figura institucional. Até à ditadura militar de 1926 apenas existiam em Portugal como institutos públicos os hospitais civis de Lisboa e as universidades. A data de referência da sua criação são os anos 30 - em pleno Estado Novo. Mais recentemente, passámos de cerca de 60 institutos, antes do 25 de Abril, para os actuais 330, dos quais 177 são estabelecimentos públicos, 22 fundações públicas e 131 serviços personalizados. Ora, este crescimento está indissoluvelmente ligado ao alargamento do espaço de socialidade da intervenção do Estado democrático, designadamente nos domínios públicos da saúde e da educação.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Os institutos públicos são um imprescindível e fundamental instrumento de modernização da Administração Pública. Para tanto, importa estabelecer consistentemente o enquadramento necessário à garantia de que a criação dos institutos respeite um princípio de necessidade e de subsidiariedade em relação à administração directa do Estado. A renovação do serviço público exige a eficiência e adequação das soluções organizacionais que o realizam.
É o que se pretende com esta proposta de lei, elaborada com base no anteprojecto apresentado pelo Professor Vital Moreira, no âmbito de um grupo de trabalho por ele presidido e composto por representantes dos ministérios com maior número de institutos.
O grupo de trabalho procedeu ao levantamento rigoroso e exaustivo do universo dos institutos públicos existentes em 31 de Dezembro de 2000, tendo sido criada uma base de dados com toda a informação relevante para a sua caracterização. A importância deste levantamento e diagnóstico é tanto maior quanto se constatou que, em Portugal, nem sequer existia uma listagem completa dos institutos públicos.
Este levantamento é de inestimável valia para o conhecimento da nossa Administração Pública, não somente pelos dados que disponibiliza mas também pela possibilidade de facilmente poderem ser permanentemente actualizados. A base de dados criada pelo grupo de trabalho veio confirmar a necessidade indiscutível de uma lei-quadro que racionalize, em termos materiais e procedimentais, a criação de institutos públicos e que estabeleça o respectivo regime jurídico.
É o que o Governo pretende com esta proposta de lei, cujos objectivos são muito claros: definir o conceito de instituto público, abrangendo todas as pessoas colectivas públicas da Administração do Estado, nomeadamente serviços personalizados, estabelecimentos e fundações públicas; estabelecer os princípios gerais e as regras aplicáveis aos institutos públicos, à excepção das entidades públicas empresariais; fixar os requisitos materiais, procedimentais e formais da criação, reestruturação e extinção dos institutos públicos; definir a competência dos Ministros da tutela, nomeadamente em matéria de tutela inspectiva e substitutiva e de superintendência; definir o esquema de órgãos dos institutos, sua composição e competência, bem como as regras aplicáveis à nomeação e exoneração dos respectivos membros; estabelecer um regime comum e, quando se justifique, prever regimes especiais, designadamente em matéria de órgãos dirigentes máximos, do regime de pessoal e do regime financeiro; permitir regimes especiais para determinadas categorias de institutos públicos, tais como os estabelecimentos de ensino superior, de segurança social e do Serviço Nacional de Saúde e as instituições públicas de investigação científica e desenvolvimento tecnológico; fornecer as condições de um maior acompanhamento parlamentar e fiscalização pelo Tribunal de Contas; criar, junto do Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública, uma base de dados informatizada sobre os institutos públicos, que será permanentemente actualizada e disponibilizada através da Internet.
Srs. Deputados, temos a oportunidade, Parlamento e Governo, de, finalmente, dotarmos o Estado democrático de uma lei geral de enquadramento fundacional sobre a administração indirecta do Estado (administração que abrange, hoje, cerca de 200 000 funcionários). Esta lei foi sempre adiada, desde sempre tida como necessária e agora, finalmente, está em cima da mesa para o debate e deliberação parlamentares.
Os «dados estão lançados». Não se diga que há imprecisões do regime financeiro, pois o regime financeiro dos «fundos e serviços autónomos», para o qual explicitamente se remete, está especificamente tratado na Lei da Assembleia da República n.º 8/90, de 20 de Fevereiro. Importa aplicá-lo e realizar a sua execução.

0329 | I Série - Número 10 | 11 de Outubro de 2001 Desde há décadas que as soluções prevalecentes sobre a missão do Estado conduziram a um crescimento do universo institucional e humano das Administrações Públicas chamadas a intervir em novos domínios e a aprofundar e diversificar as suas áreas de actuação.
Esse crescimento súbito, alicerçado num novo conceito de Estado, nem sempre foi acompanhado das indispensáveis alterações no tipo de cultura e nos sistemas de gestão do serviço público que cedo revelaram dificuldade em dar resposta a muitos dos novos desafios sociais, económicos e tecnológicos. Dir-se-á, inclusive, que essa dificuldade de adaptação acabou por se reflectir quer na satisfação do interesse público, na sua eficiência e celeridade, quer na própria imagem do Estado, vítima da teia de constrangimentos de ordem estrutural.
A internacionalização dos problemas, a globalização da economia, a crescente competitividade inter e intra-organizacional, a mobilidade do mercado de emprego e a evolução tecnológica contribuíram para o agudizar da situação e conduziram a uma alteração significativa das concepções tradicionais sobre a vocação do Estado e a forma de a levar a cabo.
As repercussões dessa viragem do Estado democrático moderno não podiam deixar de reflectir-se nas Administrações Públicas e na sua procura identitária de uma cultura de gestão e acção que as torne mais eficazes, ágeis e céleres e mais próximas do cidadão. Ora, essa transformação tem assumido formas as mais diversas em função do tipo de cultura dominante em cada país, que vão desde soluções de privatização à criação de figuras organizativas intermédias, como os institutos públicos, até a modificações do sistema de gestão e funcionamento do serviço público.
Nem sempre tem sido possível, porém, harmonizar adequadamente os modelos organizacionais e as medidas adoptadas. E, nesse particular, constitui exemplo de ausência de modelo a diversidade de soluções avulsas encontradas no nosso país no tocante à natureza dos institutos públicos, uns dotados de elevado grau de autonomia - sujeitos a regras de gestão empresarial, dirigidos por gestores públicos e cujo pessoal está sujeito ao regime do contrato individual de trabalho - e outros próximos do comum das direcções-gerais, em termos de funcionamento e de estatuto de pessoal, ainda que dotados de autonomia administrativa, financeira e patrimonial.
Este vazio legal é tanto mais significativo quanto em vários países da Europa existem já leis enquadradoras dos institutos públicos e também porque, especialmente a partir de 1985, se assistiu, em Portugal, a um crescente recurso a esta figura institucional. Até à ditadura militar de 1926 apenas existiam em Portugal como institutos públicos os hospitais civis de Lisboa e as universidades. A data de referência da sua criação são os anos 30 - em pleno Estado Novo. Mais recentemente, passámos de cerca de 60 institutos, antes do 25 de Abril, para os actuais 330, dos quais 177 são estabelecimentos públicos, 22 fundações públicas e 131 serviços personalizados. Ora, este crescimento está indissoluvelmente ligado ao alargamento do espaço de socialidade da intervenção do Estado democrático, designadamente nos domínios públicos da saúde e da educação.
Sr. Presidente, Srs. Deputados: Os institutos públicos são um imprescindível e fundamental instrumento de modernização da Administração Pública. Para tanto, importa estabelecer consistentemente o enquadramento necessário à garantia de que a criação dos institutos respeite um princípio de necessidade e de subsidiariedade em relação à administração directa do Estado. A renovação do serviço público exige a eficiência e adequação das soluções organizacionais que o realizam.
É o que se pretende com esta proposta de lei, elaborada com base no anteprojecto apresentado pelo Professor Vital Moreira, no âmbito de um grupo de trabalho por ele presidido e composto por representantes dos ministérios com maior número de institutos.
O grupo de trabalho procedeu ao levantamento rigoroso e exaustivo do universo dos institutos públicos existentes em 31 de Dezembro de 2000, tendo sido criada uma base de dados com toda a informação relevante para a sua caracterização. A importância deste levantamento e diagnóstico é tanto maior quanto se constatou que, em Portugal, nem sequer existia uma listagem completa dos institutos públicos.
Este levantamento é de inestimável valia para o conhecimento da nossa Administração Pública, não somente pelos dados que disponibiliza mas também pela possibilidade de facilmente poderem ser permanentemente actualizados. A base de dados criada pelo grupo de trabalho veio confirmar a necessidade indiscutível de uma lei-quadro que racionalize, em termos materiais e procedimentais, a criação de institutos públicos e que estabeleça o respectivo regime jurídico.
É o que o Governo pretende com esta proposta de lei, cujos objectivos são muito claros: definir o conceito de instituto público, abrangendo todas as pessoas colectivas públicas da Administração do Estado, nomeadamente serviços personalizados, estabelecimentos e fundações públicas; estabelecer os princípios gerais e as regras aplicáveis aos institutos públicos, à excepção das entidades públicas empresariais; fixar os requisitos materiais, procedimentais e formais da criação, reestruturação e extinção dos institutos públicos; definir a competência dos Ministros da tutela, nomeadamente em matéria de tutela inspectiva e substitutiva e de superintendência; definir o esquema de órgãos dos institutos, sua composição e competência, bem como as regras aplicáveis à nomeação e exoneração dos respectivos membros; estabelecer um regime comum e, quando se justifique, prever regimes especiais, designadamente em matéria de órgãos dirigentes máximos, do regime de pessoal e do regime financeiro; permitir regimes especiais para determinadas categorias de institutos públicos, tais como os estabelecimentos de ensino superior, de segurança social e do Serviço Nacional de Saúde e as instituições públicas de investigação científica e desenvolvimento tecnológico; fornecer as condições de um maior acompanhamento parlamentar e fiscalização pelo Tribunal de Contas; criar, junto do Ministério da Reforma do Estado e da Administração Pública, uma base de dados informatizada sobre os institutos públicos, que será permanentemente actualizada e disponibilizada através da Internet.
Srs. Deputados, temos a oportunidade, Parlamento e Governo, de, finalmente, dotarmos o Estado democrático de uma lei geral de enquadramento fundacional sobre a administração indirecta do Estado (administração que abrange, hoje, cerca de 200 000 funcionários). Esta lei foi sempre adiada, desde sempre tida como necessária e agora, finalmente, está em cima da mesa para o debate e deliberação parlamentares.
Os «dados estão lançados». Não se diga que há imprecisões do regime financeiro, pois o regime financeiro dos «fundos e serviços autónomos», para o qual explicitamente se remete, está especificamente tratado na Lei da Assembleia da República n.º 8/90, de 20 de Fevereiro. Importa aplicá-lo e realizar a sua execução.

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