31 DE JANEIRO DE 1981

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6 — Porém, esta reserva da lei varia também conforme os regimes políticos adoptados, e, assim, nos regimes parlamentares, a estabelecer-se a submissão do Chefe do Estado e da Administração às normas constitucionais e às restantes nela apoiadas, o Poder Executivo fica na dependência directa do Parlamento, não podendo, afinal, aquele agir senão conforme a lei. A noção da reserva da lei torna-se assim geral e todo o acto da Administração passa a submeter-se à lei.

É a fase da «administração legalista», que vem originar a estagnação da Administração e a fácil observância do princípio da legalidade.

7 — Porém, no Estado moderno a formulação das regras de direito deixou de ser monopólio do Poder Legislativo, isto é, do Parlamento. Passando a ser orientação das leis não só a protecção e favorecimento da liberdade dos cidadãos e dos seus direitos individuais, mas o de monopolizar o poder administrativo, com vista a uma transformação rápida da sociedade para uma promoção acelerada do nível de vida das populações, o Poder Executivo passa a ultrapassar a lei propriamente dita, recorrendo a outras fontes, nomeadamente a estabelecer regras jurídicas, através de textos regulamentares e circulares, e a modificar o conteúdo da legalidade, conforme as suas próprias exigências.

Passam, no entanto, em consequência, a veri-car-se eventualmente dois fenómenos: o da inflação legislativa e o da demissão do legislador, relativamente ao Poder Legislativo, e o do excessivo legalismo, chegando ao que se poderá designar por «burocracite», e o da inflação de regulamentos e circulares de aplicação por parte da Administração.

Com efeito, verifica-se algumas vezes uma multiplicação de leis circunstanciais, cuja adopção, frequentemente demasiado apressada, com objecto limitado e vigência reduzida no tempo, vem prejudicar a sua compreensão e aplicação, quer por parte dos cidadãos, quer da Administração. Por outro lado, em certos sectores que a acção administrativa parece particularmente necessária ou que contém aspectos especificamente técnicos, o Poder Legislativo deixa de intervir como deveria — ê o caso das normas de conteúdo indeterminado («em caso de necessidade», «se o Ministro julgar conveniente»), pondo em perigo a avaliação dos poderes da Administração e a possibilidade de um controle eficaz do seu exercício.

Qualquer destes dois aspectos da chamada «patologia da lei» poderá, porém, tal como quando, ao contrário, o legislador domina o Executivo, ditando-lhe a sua acção até ao detalhe ou conferindo a homens dele exclusivamente dependentes a missão de execução das leis que dele emanam, conduzir à arbitrariedade e à opressão.

O principio da legalidade, supondo sempre o pressuposto da distinção entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo, deverá, assim, exigir sempre um equilíbrio entre os limites de competência que a cada um deve caber, podendo, no-

meadamente, esse equilíbrio obter-se através de um reajustamento das relações entre o legislador e a Administração e a adaptação do controle às actividades reguladas por textos menos precisos.

Por outro lado, sendo o excesso de legalismo e «burocracite» um entrave à acção e fins da administração moderna, há que travar o excesso da actividade «legislativa» da Administração, com excesso de textos regulamentares e circulares de aplicação, que poderão eventualmente acabar por infringir o sentido ou o conteúdo das disposições da lei.

8 — Há ainda que admitir que, na defesa dos direitos individuais, a Administração tem que se sujeitar não só a regras do seu direito interno, mas a normas para protecção dos mesmos estabelecidas pelo direito internacional.

9 — As regras de direito que estão fixadas nos diversos diplomas, desde a Constituição aos actos regulamentares, submetem algumas vezes os órgãos da Administração de tal forma que lhe tiram a possibilidade de escolher a melhor forma de actuar, obrigando-a a tomar, dentro das regras estabelecidas, uma única e determinada decisão.

A orientação da legalidade e a obrigação para a Administração de com esta se conformar, não se coadunando mais com o princípio exclusivo da liberdade dos cidadãos, mas flectindo no sentido de uma actuação em transformar a sociedade em beneficio do bem-estar das populações, nomeadamente no campo económico e da segurança social, vêm admitir que as regras de direito que regem a Administração lhe deixam uma certa liberdade de acção, de forma que ela possa escolher entre numerosas possibilidades de tomar a decisão que ela considerar mais conforme com os objectivos a prosseguir.

Então a Administração passa a possuir um poder discricionário e, no exercício desse novo poder, sai fora da legalidade e age no uso de um novo princípio — o da oportunidade.

Há, porém, ao admitir-se esse poder arbitrário da Administração e a adopção do princípio da oportunidade, que regulamentá-lo estreitamente e estabelecer rigorosos meios de controie quanto ao seu uso, com risco de se vir a cair aqui também na arbitrariedade e na opressão.

10 — Por outro lado, há que admitir que a Administração ultrapasse os limites de actuação que a legalidade lhe impõe através do ordenamento jurídico, indo ao encontro da justiça e da equidade.

E, assim, a renovação do princípio formal da legalidade impõe que neste seja também integrado o princípio da equidade.

11 — Se a Administração tem de se adaptar à nova sociedade nascida da revolução tecnológica e aos novos objectivos que tem em vista, eia tem também de fugir aos seus perigos.

A nova revolução tecnológica, nomeadamente com o uso da informática, corre o risco de desumanizar a sociedade.

Há, assim, que evitar que surja uma Administração inumana, que se mova no anonimato, com a qual se torne difícil ou impossível o dià-