5. Dívida não-financeira das Administrações Públicas

51 Este capítulo pretende analisar a situação e a evolução das obrigações a pagar não-financeiras das Administrações Públicas, mas a informação de base é deficiente. A apreensão sobre a totalidade

da dívida das Administrações Públicas não pode ser completa se se cingir ao conceito de Maastricht e,

ainda menos, ao da dívida direta do Estado. Aquele deixa de fora as obrigações a pagar que não se

encaixam em nenhum dos instrumentos financeiros estabelecidos no plano de contas SEC 2010 (e que

são: numerário, depósitos, obrigações e empréstimos). Ficam, pois, de fora da dívida contabilizada no

Cap. 4 outros tipos de responsabilidades, como sejam os derivados financeiros e as dívidas comerciais.

Em teoria, é no sistema de contabilidade patrimonial de uma organização que se encontra registado o

valor de todas as responsabilidades a ela exigíveis pelos seus credores. Mau grado os planos de contas

sectoriais introduzidos entre 1993 e 1999, a verdade é que só o sistema de contabilidade orçamental

está maduro e suficientemente harmonizado a ponto de permitir a consolidação de contas. Porém, o

sistema patrimonial (e, ainda mais, o analítico) permanece por aplicar na generalidade dos Serviços

Integrados da Administração Central e, apesar dos progressos na homogeneização normativa,

subsistem ainda hoje regras diferentes entre os diversos planos de contas em uso no universo das

Administrações Públicas. Não existe, por isso, um balanço consolidado deste sector. Nestas

circunstâncias, a informação de base a que a DGO e o Banco de Portugal acedem para apurar dívida

pública fora do conceito de Maastricht é parcial, fragmentada e de comparabilidade intrassectorial

difícil. Mesmo as entidades com contabilidade patrimonial implementada reportam a dívida não

financeira fora dos sistemas de informação que utilizam e segundo definições da Lei dos Compromissos

e Pagamentos em Atraso das Entidades Públicas (Lei n.º 8/2012, de 21 de fevereiro) que não

correspondem aos dos seus planos de contas. Outras há que reportam segundo a definição

estabelecida para o mapa dos pagamentos em atraso, e que se limita à dívida a fornecedores de

serviços e bens correntes e de capital (modelo em anexo ao Despacho n.º 9870/2009do Gabinete do

Ministro das Finanças e da Administração Pública, de 13 de abril). Também é comum a confusão entre

compromisso (conceito da contabilidade orçamental no regime de caixa modificado) e passivo

(conceito da contabilidade patrimonial e do regime de acréscimo). Há, pois, dificuldades na aplicação

uniformizada do conceito de dívida não-financeira. Não surpreendem, pois, as críticas que o Tribunal de

Contas expressou na sua apreciação da CGE/2017.14

Caixa 4 – Noções contabilísticas e fragilidades do registo de dívida não-financeira na CGE

A noção contabilística de Passivo está consagrada internacionalmente pela International Federation of

Accountants (IFAC)15. Citando a adaptação deBaleiras et. al (2018, p. 416)16 relevante para o contexto deste

relatório, o “Passivo de uma entidade pública a 31 de dezembro do ano t é o conjunto das suas obrigações nesta data provenientes de acontecimentos passados, cuja satisfação se espera que redunde numa saída de recursos

no futuro, recursos esses que incorporam os benefícios económicos para a entidade resultantes dos bens e serviços

entretanto recebidos”.

Idealmente, deveria existir um balanço consolidado das Administrações Públicas, no qual o bloco do Passivo

integraria todas as responsabilidades designadas na ciência contabilística como Exigíveis e Não-Exigíveis,

devendo o relatório anexo às demonstrações financeiras conter o relato dos Passivos Contingentes. Em tal balanço

apurado no dia 31 de dezembro do ano t, estariam então relatadas todas as responsabilidades a vencer no futuro

com materialização ou concretização certa (Exigível se, àquela data, existir documento vinculativo

estabelecendo o valor e a data-limite de pagamento; Não-Exigível se, àquela data, tal documento ainda não

existir, mas a entidade for capaz de produzir uma previsão fiável quanto ao seu valor). Os Passivos Contingentes

são responsabilidades com materialização ou concretização incerta àquela data (exemplos: sentenças judiciais

não transitadas em julgado, encargos futuros resultantes da execução de contratos ainda em (re)negociação,

fianças atribuídas a dívidas assumidas por outras entidades perante terceiros que não consolidam nas

Administrações Públicas). Todos estes conceitos estão explicados, no contexto das Administrações Públicas, em

Baleiras et al. (2018, pp. 416–419).

Portugal ainda não dispõe de um balanço consolidado das Administrações Públicas. Existem entidades nalguns

subsectores (Administração Local, Serviços e Fundos Autónomos da Administração Central, Segurança Social) que

14 No documento Tribunal de Contas, Parecer sobre a Conta Geral do Estado — 2017, 19 de dezembro, é afirmado (na p. 88) que os

dados sobre dívida a fornecedores reportados no relatório da DGO sobre a CGE/2017 são “de uma forma geral, pouco consistentes

e fiáveis, em resultado de fatores diversos, incluindo a adoção de diferentes práticas e conceitos pelas entidades na contabilização

e reporte da dívida”. A mesma página descreve quatro desses fatores. Da sua leitura, resulta óbvia a conclusão de que a

fragmentação dos padrões de registo e reporte contabilísticos estão na base da incapacidade de o Estado português conhecer com

rigor o valor das responsabilidades assumidas pelas Administrações Públicas perante terceiros.

15 IFAC (2016), Handbook of International Public Sector Accounting Pronouncements, edição de 2016, volume II, International Public

Sector Accounting Standards Board, Nova Iorque: Federação Internacional de Contabilistas. Consult. 16 Jan 2019 em

https://www.ifac.org/publications-resources/2016-handbook-international-public--sector-accounting-pronouncements.

16 Obra identificada na nota de rodapé 10.

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