1/2019, agravada em 2018 pela pressão orçamental adicional da medida de

descongelamento de carreiras.

(vii) A execução da rubrica de aquisição de bens e serviços situou-se 55 M€ (0,4 %, Tabela 14)

abaixo do previsto. No entanto, necessitou de um reforço orçamental de 119 M€ com

recurso à dotação provisional e 163 M€ com contrapartidas nas dotações centralizadas,

num total de 282 M€, dos quais 257 M€ (91,1%) destinados ao programa da saúde.

Adicionalmente foram realizadas descativações de 422 M€, o que totaliza um aumento da

dotação disponível em 704 M€ e a maior utilização dos instrumentos de controlo

convencionais. Conclui-se que a dotação para aquisição de bens e serviços parece

adequada no seu conjunto, mas permanecendo suborçamentada na área da saúde, com

uma dependência muito expressiva de verbas racionadas pelo Ministério das Finanças.

(viii) A execução do investimento apresenta o maior desvio da despesa face ao OE/2018,

permanecendo 1174 M€ abaixo do objetivo do OE/2018, com um desvio de 21,4% (Tabela

14), que traduz uma taxa de execução de 78,6% e tem reflexos no diminuto grau de

utilização (9,6%) do capital destinado a assegurar a contrapartida pública nacional (no

financiamento dos projetos de investimento público contratadas no âmbito do Portugal

2020) e se relaciona com a fraca cobrança de receita de capital (59,4%).

(ix) Globalmente, embora a despesa se situe 2364 M€ (2,6%) abaixo do objetivo do OE,

persistem práticas reiteradas de suborçamentação que prejudicam a qualidade da

execução orçamental, particularmente as despesas com pessoal no Ministério da

Educação, as despesas com aquisição de bens e serviços no SNS, já identificadas em pela

UTAO na sua Apreciação à CGE de 2017, Relatório UTAO n.º 1/2019, e também na avaliação

da Proposta de Orçamento do Estado para 2020, Relatório UTAO n.º 2/2020.No ano de 2018

acrescenta-se a desadequada avaliação do impacto orçamental das medidas de política

salarial, designadamente o descongelamento de carreiras, que originou o insuficiente

financiamento da rubrica de despesas com pessoal.

(x) A utilização dos instrumentos de controlo orçamental sob comando discricionário do

Ministério das Finanças, particularmente a criação e a proliferação de dotações

centralizadas para mitigação dos efeitos da suborçamentação crónica não resolve o

problema, perpetuando as fragilidades estruturais da orçamentação. Por outro lado, uma

gestão excessivamente centralizada não permite dar resposta a necessidades orçamentais

persistentes, o que se traduz, por exemplo, nas dificuldades de substituição de trabalhadores

e na acumulação de dívidas por parte do SNS.

119. A eficácia no cumprimento das metas orçamentais deve levar em conta os efeitos adversos da

intrusão excessiva na autonomia de gestão das unidades orgânicas e na responsabilização dos sectores

pelos resultados alcançados na governação das políticas públicas. O ano de 2018 insere-se num período

de escalamento da magnitude orçamental dos instrumentos de controlo da despesa que atuam como

racionamento da tesouraria das unidades orgânicas aprovada pela Assembleia da República. Estes

instrumentos, ditos convencionais, têm sido acompanhados de outros com a natureza de normas legais

de travagem à variação positiva entre anos consecutivos da despesa em rubricas específicas (aquisição

de serviços e de força de trabalho) — instrumentos não convencionais. A persistência na lei de ambas

as categorias e o recurso crescente que a elas tem sido feito, conforme mostram as evidências

recolhidas pela UTAO neste relatório e nos acima citados, sinalizarão plausivelmente a utilidade que o

Ministério das Finanças lhes reconhece para ir cumprindo sucessivamente as metas de saldo e dívida

definidas em contabilidade nacional. Porém, importa ter presente que o modo como as metas são

alcançadas não é indiferente para a qualidade das políticas públicas e a eficácia dos sectores na

produção de resultados para os cidadãos. O apoio inegável que estes instrumentos de controlo dão à

satisfação das metas numéricas da política orçamental tem um preço na produção das políticas

públicas. A produção nas muitas áreas sectoriais fica sujeita a incerteza até final de cada ano sobre a

verdadeira restrição orçamental que enfrenta, desvia recursos escassos para o cumprimento de tarefas

administrativas exigidas para justificar a eventual utilização de dotações congeladas (instrumentos

convencionais) ou o excecionamento dos travões legais à contratação (instrumentos não

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