7 Riscos orçamentais associados a responsabilidades contingentes

182. Este capítulo aprecia os riscos para as contas públicas que podem emanar das responsabilidades

contingentes existentes em 2018 nas unidades orgânicas das Administrações Públicas. São examinadas,

concretamente, as garantias e contragarantias concedidas pelo Estado — Secção 7.1 — e as

responsabilidades contingentes associadas a contratos de Parcerias Público-Privadas (PPP) — Secção

7.2. A concretização destas contingências afetará as contas públicas. Como tal concretização é

incerta, assim como são incertos a dimensão e o momento do impacto financeiro para as AP, o valor

das responsabilidades contingentes no final do ano 2018 é um risco para as finanças públicas nos anos

seguintes.

183. As responsabilidades contingentes (ou passivos contingentes) representam um risco de perda futura

para a entidade que as detém. Este conceito encontra-se definido nas normas contabilísticas. Por

exemplo, a Norma de Contabilidade Pública n.º 15 do SNC-AP40 define passivo contingente como:

― Uma obrigação possível que decorre de acontecimentos passados e cuja existência

apenas será confirmada pela ocorrência ou não de um ou mais acontecimentos futuros

incertos, que não estão totalmente sob controlo da entidade; ou

― Uma obrigação presente que decorre de acontecimentos passados, mas que não é

reconhecida em virtude de: i) não ser provável que seja exigido um exfluxo de recursos

incorporando benefícios económicos ou potencial de serviço para liquidar essa

obrigação; ou ii) a quantia da obrigação não poder ser mensurada com suficiente

fiabilidade.

184. Da mesma forma, é possível identificar situações (os chamados “ativos contingentes”) cujo ganho

final se encontra dependente da ocorrência, ou da não ocorrência, de um ou mais acontecimentos

futuros e incertos, não totalmente dentro do controlo da entidade pública. Para maior detalhe destes

conceitos e da norma referida consultar Nunes et al. (2018),41 Secção 4.6.

185. As garantias são promessas do Estado de pagamento, até um determinado montante, de dívidas

contraídas por entidades públicas ou privadas. A obrigação de o Estado pagar emerge no caso de o

devedor não honrar o serviço da dívida nos termos contratados, e não prejudica necessariamente um

eventual direito de regresso do Estado sobre os devedores, tudo dependendo do clausulado da

garantia.

186. As responsabilidades contingentes associadas a PPP decorrem, na sua grande maioria, da

execução dos contratos respetivos. Podem ser pedidos de reposição do equilíbrio financeiro dos

contratos, consequências financeiras da conclusão de processos negociais em curso e, ainda,

alterações no modelo de pagamento das grandes reparações rodoviárias. Comece-se por explicar o

que é uma Reposição do Equilíbrio Financeiro (REF). 42 Durante a vigência de uma PPP podem ocorrer

eventos suscetíveis de gerar o direito do parceiro privado à REF do respetivo contrato, de acordo com

as cláusulas que se encontram contratualmente estabelecidas. Estes diferendos evoluem, em muitos

casos, para litígios entre as partes, que na generalidade dos casos são dirimidos em Tribunal Arbitral. Do

acórdão emitido por estes tribunais podem advir responsabilidades contingentes suscetíveis de gerar

encargos futuros para o concedente. No âmbito das PPP, as situações mais comuns que podem originar

pedidos de REF, que são uma responsabilidade contingente, encontram-se relacionados com: i)

modificações às condições de exploração impostas unilateralmente pelo parceiro público

(concedente), ii) alterações legislativas com impacto específico no contrato de concessão, e, iii) casos

40 Vide Anexo II do Decreto-Lei n.º 192/2015, de 11 de setembro.

41 NUNES, Alberto VELEZ, RODRIGUES, Lúcia Lima e VIANA, Luís Cracel (2018), O Sistema de Normalização Contabilística — Administrações

Públicas: Teoria e Prática, Coimbra: Edições Almedina.

42 REF: Reposição do equilíbrio financeiro. Os pedidos de REF efetuados pelas concessionárias/subconcessionárias derivam de factos

extraordinários ocorridos quando estes constituam fundamento suficiente, de acordo com o previsto contratualmente, para justificar

alterações no projeto capazes de modificar a situação económico-financeira do mesmo e que não se reconduzam a riscos afetos

ao parceiro privado. Os pagamentos resultantes de pedidos de REF podem resultar de acordo entre as partes (concedente e

concessionária/subconcessionária) ou de decisões tomadas por um tribunal arbitral constituído para o efeito.

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