20. A receita aumentou 4,7% em 2019, constituindo a receita fiscal o principal motor deste crescimento.

A componente fiscal e contributiva assegurou 79,4% deste incremento. A despesa efetiva cresceu 2,8%,

destacando-se o aumento das transferências correntes e despesa com o pessoal e as poupanças com

juros. A estrutura de cobrança segue a de anos anteriores: o incremento da receita é determinado pela receita fiscal (2,1 p.p.) e contributiva (1,7 p.p.), que, em conjunto, representam 79,4% do crescimento anual observado em 2019. A despesa efetiva cresceu 2,8%, destacando-se o aumento das transferências correntes e despesa com o pessoal e, em sentido oposto, a diminuição das “Outras despesas correntes” e as poupanças com juros.

21. A contenção da despesa determinou a melhoria de 1569 M€ no saldo global face ao previsto no

OE/2019. Ao nível dos agregados, tanto a receita como a despesa registaram crescimentos inferiores ao

previsto. A cobrança de receita quedou-se 1644 M€ aquém do previsto. No entanto, o desvio na

execução da despesa foi superior, situando-se 3213 M€ abaixo do limite autorizado, permitindo

aritmeticamente acomodar a não cobrança de receita e melhorar o saldo (+ 1569 M€).

22. O ano de 2019 continua a inserir-se num padrão de execução identificado desde 2014:

sobreorçamentação persistente da receita e da despesa, mas no decurso da execução os desvios na

despesa permitem acomodar os da receita e melhorar continuamente o saldo global:

 Na despesa, a generalidade das rubricas situa-se abaixo do previsto, constituindo o investimento(+1131 M€) e as “Outras despesas correntes” (+ 1008 M€) os desvios mais significativos;

 Apenas as despesas com o pessoal (– 538 M€) e a aquisição de bens e serviços (– 218 M€) sesituam acima do previsto;

 Na receita, o desvio de – 1644 M€ foi determinado pela subexecução das “Outras receitas cor-rentes” (– 1625 M€) e das “Receitas de capital” (– 1121 M€), situando-se a componente fiscal econtributiva acima do objetivo.

23. Este relatório (Subsecção 3.3.2) revisita o tema dos desvios entre previsão e execução no período

2014–2020, em contabilidade pública, atualizando o horizonte temporal. Uma análise conjunta aos

desvios da receita e da despesa não altera conclusões de estudos anteriores, permitindo concluir:

(i) Ao longo de todo o horizonte de análise verificam-se erros de previsão significativos, indiciandouma sobreorçamentação persistente da receita e, sobretudo, da despesa.

(ii) Os desvios em contabilidade pública são qualitativamente iguais aos desvios em contabilidadenacional.

(iii) Os desvios, por serem recorrentes, conferem à política orçamental seguida desde 2015 deter-minadas características: (1) deficiente previsão da receita nas suas diversas componentes; (2)a sobreorçamentação recorrente da receita não fiscal nem contributiva está concentrada nastransferências de capital da UE e nas vendas de bens e serviços, o que determina expetativasinfundadas de execução em categorias específicas da despesa mais dependentes daquelasreceitas, nomeadamente o investimento; (3) a suborçamentação da receita fiscal e contribu-tiva, por ocorrer na componente mais volumosa da receita efetiva, é um sintoma de prudênciana elaboração dos orçamentos, se não for exagerada, mas tem também um efeito deliberadona comunicação política sobre as novidades orçamentais para o ano seguinte.

(iv) Este padrão do previsor tem efeitos benéficos sobre a consolidação orçamental, mas implica-ções negativas na implementação das políticas públicas cujo planeamento se tenha baseadonuma restrição orçamental mais folgada do que a realidade ao longo do ano acaba determi-nando. O investimento constitui a rubrica da despesa com uma subexecução mais pronunciadaface ao previsto e o maior contributo para o desvio do saldo, o que poderá resultar em níveiscronicamente baixos de investimento público e degradação a médio prazo de infraestruturasnecessárias à economia e a uma adequada provisão de serviços públicos. A aprovação parla-mentar de tetos de despesa numa conjuntura económica favorável, como foi o período até2019, não dá aos gestores públicos e aos ministros sectoriais o horizonte de previsibilidade dese-jável para a judiciosa aplicação dos recursos coletivos. A incerteza sobre as restrições orçamen-tais anuais é agravada pela dimensão intrusiva dos instrumentos de controlo da liquidez, con-vencionais e não convencionais.

(v) Os desvios são compatíveis com argumentos da economia política segundo os quais os eleitoresgostam de despesa pública, mas não apreciam pagar impostos. Existem diferentes explicaçõesteóricas, e empiricamente validadas, segundo as quais os eleitores remuneram os governos emfunções pelo contributo que certas despesas, como investimento e prestações sociais, têm paraa sua utilidade e os penalizam pela retirada de rendimento disponível. São comuns nas linhasde investigação sobre os ciclos político-económicos, mesmo em enquadramentos de extrema

16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________

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