sua quase totalidade destinada ao P011—Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar. Em 2019 reafirma-se o padrão de suborçamentação reiterada que se vem repetindo, pelo me-nos, desde 2015, sempre mitigado pelo recurso sistemático à dotação provisional. Esta dotação foi criada com a finalidade de fazer face a despesas imprevistas, urgentes e inadiáveis. O seu consumo quase total na gestão corrente contraria a sua finalidade e não constitui uma boa prática orçamental. Também não é prudente, uma vez que absorve recursos que poderão ser necessários para fazer face a necessidades verdadeiramente inesperadas, obrigando em última instância à apresentação de alterações ao orçamento que poderiam não ser necessários com uma previsão orçamental mais realista.

(v) A crónica subexecução do investimento constitui um padrão da execução orçamental desde2014 que se repete em 2019 e encontra correspondência na fraca utilização dos capitais degestão centralizada destinados a assegurar a contrapartida pública nacional no financiamentodos projetos de investimento público contratadas no âmbito do Portugal 2020. Em 2019 a suaredução foi reduzida para 50 M€, tendo sido utilizados 17 M€, refletindo um grau de utilizaçãode 33,8%, o mais reduzido na tipologia das dotações centralizadas. Também se relaciona coma fraca cobrança de receita de capital (66,1%).

28. Sendo inegável que os instrumentos convencionais de controlo da despesa por parte do MF têm

ajudado a reduzir os desequilíbrios nas finanças públicas, a análise efetuada ao período 2014 a 2020

encerra implicações críticas para a qualidade das políticas públicas mais afetadas por eles. Chama-se, pois, a atenção dos leitores para efeitos porventura indesejáveis da manutenção, anos a fio, das características identificadas na Subsecção 3.4.1 e também na Secção 3.3 (desvios entre execução e orçamentação).

(i) A gestão orçamental excessivamente centralizada no MF exerce-se, nomeadamente, atravésdos instrumentos discricionários de controlo da despesa.

(ii) Os instrumentos convencionais cresceram na sua escala financeira ao longo do período. Peseembora a redução em 2019, representaram neste ano uma parte significativa da despesa efe-tiva executada (1,7%) e das poupanças alcançadas (18,7% do desvio total da despesa).

(iii) O MF utiliza os instrumentos centralizados de despesa maioritariamente para travar a despesapública sectorial (as cativações e a reserva representam cerca de 60,8% da dotação destesinstrumentos em 2019). Ao mesmo tempo, as dotações ao seu dispor (dotação provisional edotações centralizadas, com um peso de 39,2% desta categoria) são maioritariamente destina-das à intervenção na gestão corrente e à mitigação de problemas crónicos de suborçamenta-ção, permanecendo subexecutadas as categorias de despesa que se relacionam com investi-mento, uma vez que a componente de capital representa escassos 6,8% dos reforços sectoriais.

(iv) A suborçamentação reiterada nalgumas rubricas da despesa, particularmente as despesascom pessoal no Ministério da Educação, sempre mitigada com recurso à dotação provisional,prejudica a qualidade global das políticas públicas afetadas na medida em que retira aos ges-tores sectoriais a previsibilidade sobre as suas restrições orçamentais (montantes e momentosem que a liquidez fica disponível para assumir compromissos).

(v) A utilização da dotação provisional na gestão corrente, em despesas que não são imprevistas,contraria a sua finalidade, é imprudente e não constitui uma boa prática orçamental — é sem-pre preferível cortar à partida, na fase de orçamentação, do que alimentar expectativas decapacidade financeira que nunca chega a ser plenamente libertada.

(vi) A proliferação de dotações centralizadas, inscritas no programa orçamental do Ministério dasFinanças, contraria o princípio de especificação da despesa. Estas dotações, destinando-se asatisfazer eventuais necessidades específicas de políticas sectoriais, poderiam ser geridas pre-cautoriamente pelos ministros sectoriais respetivos, no seus orçamentos, em nome da responsa-bilidade orçamental.

(vii) Conjugando os resultados da Subsecção 3.3.2, que analisa os desvios entre previsão e execu-ção de 2014 a 2020, com os da Subsecção 3.4.1, que analisa os instrumentos convencionais,deve referir-se que a intervenção do MF na história recente das finanças públicas teve um papelimportante na consolidação orçamental de 6557 M€ alcançada neste período, consolidaçãonum período de expansão económica e que contou com a ajuda do racionamento da liquidezdos serviços da AdC. No entanto, como sugestão futura destinada a melhorar a qualidade daspolíticas públicas, salienta-se ser preferível apresentar ao Parlamento dotações de despesa maisrealistas e regras de utilização menos intrusivas na autonomia de gestão dos sectores do quecongelar imediatamente após a aprovação parlamentar fatias tão expressivas do orçamentoe sujeitar os decisores políticos e os gestores a negociações permanentes ao longo do ano sobreos reais limites à despesa e à prática de atos de gestão sectoriais.

16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________

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