29. Mantiveram-se em vigor durante 2019 os instrumentos não convencionais de controlo da despesa.

São restrições à autonomia das entidades públicas, em todos os níveis das AP (incluindo o sector público

empresarial) para contratar serviços e recrutar recursos humanos. A UTAO tem vindo a alertar para a subsistência, anos a fio, de regras nas leis orçamentais e nos decretos-lei de execução orçamental que obstaculizam a tomada de decisões de gestão corrente com cabimento orçamental aprovado pela AR (fê-lo nas apreciações das propostas de OE para 2020 e 2021). O Governo propõe e o Parlamento aprova os tetos de despesa das unidades orgânicas da Administração Central e da Segurança Social. Todavia, a mesma lei introduz, há inúmeros anos, um conjunto avultado de procedimentos internos e interministeriais de fundamentação de decisões de gestão, na maioria das vezes, banais, com necessidade de autorização prévia por parte dos membros do Governo das áreas sectorial, das Finanças e, no caso dos recursos humanos, também da área da Administração Pública. O mesmo conjunto de restrições é estendido, pelas leis orçamentais anuais, às Administrações Regional e Local, nestes casos atribuindo o poder de aprovação prévia aos órgãos políticos próprios de cada uma. A generalidade das empresas públicas dos três níveis de jurisdição territorial não escapa à alçada destes instrumentos de restrição da despesa.

30. A análise da UTAO alerta os legisladores para a utilidade de repensarem seriamente a manutenção

dos instrumentos não convencionais. É certo que eles podem ajudar o MF a conter a despesa abaixo dos tetos aprovados pela AR e a limitar a assunção de certos compromissos de despesa plurianuais (caso do pessoal, sobretudo). Mas os legisladores devem também ter em conta o preço que o país paga em termos da qualidade dos serviços públicos prestados às empresas e aos cidadãos por causa de todo este arsenal de instrumentos de controlo se manter em vigor acriticamente, tantos anos a fio, sejam eles de crise ou expansão económica. Tais instrumentos são uma intromissão profunda do poder político na gestão corrente das organizações públicas, que verticaliza e centraliza tanto decisões importantes como decisões triviais na vida das organizações, com reflexos negativos na gestão e na qualidade da produção das unidades orgânicas. Recomenda-se que sejam oportunamente escutados o Governo, mas também antigos e atuais gestores públicos, para ponderação de um eventual alívio destas

restrições na próxima lei orçamental.

Do saldo global às operações com ativos e passivos financeiros na Administração Central

31. As necessidades de financiamento da Administração Central podem decorrer de duas grandes

componentes, o saldo global e a despesa líquida em ativos financeiros. No que respeita ao Estado, o saldo global tem-se apresentado sistematicamente negativo ao longo dos anos, exigindo o recurso a financiamento a partir de fontes não efetivas, isto é, com recurso a operações com passivos financeiros. A situação dos Serviços e Fundos Autónomos é distinta, não só porque demandam um valor inferior de necessidades de financiamento, mas também porque a sua origem é diferente. Este subsector apresenta um saldo global mais próximo do equilíbrio, tendo sido excedentário em 2019, um saldo da gerência anterior positivo, crescente e muito expressivo, bem como um valor menos relevante que o do Estado em despesa com ativos financeiros.

32. Entre 2014 e 2019 o Estado reduziu a necessidade de recorrer a fontes de financiamento para além

das receitas efetivas, o que permitiu diminuir as emissões de dívida, líquidas de amortizações. A receita líquida de passivos financeiros, isto é, o montante de financiamento que o Estado teve de obter para suprir as suas necessidades líquidas de financiamento, reduziu-se de 14 754 M€ em 2014 para 9499 M€ em 2019, pese embora o ano de 2019 tenha registado um acréscimo de 2160 M€ face ao ano precedente. O acréscimo registado, no subsector Estado, em 2019, ficou a dever-se a dois fatores: ao crescimento (homólogo) da despesa líquida em ativos financeiros e à degradação (homóloga) do saldo global.

Dívida financeira pública e privada

33. Em 2019, assistiu-se à continuação da recomposição do stock da dívida direta, i.e., ao acréscimo

do peso da dívida titulada a médio e longo por contrapartida da redução no peso da dívida às

organizações internacionais. As Obrigações do Tesouro constituem o principal instrumento de

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