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II SÉRIE-A — NÚMERO 53

do Orçamento do Estado — mostra-se claramente desactualizada e desajustada em relação às características e às exigências contemporâneas da actividade financeira do Estado.

Em suma, a actual lei de enquadramento do Orçamento do Estado é um diploma insatisfatório, quer por o seu conteúdo não se harmonizar perfeitamente com o teor dos preceitos constitucionais e se encontrar ultrapassado quer por as soluções nela acolhidas estarem longe de constituir um sistema coerente que permita assegurar, por um lado, a disciplina e o rigor orçamentais e, por outro, um exercício cabal e efectivo dos poderes orçamentais pelos órgãos constitucionalmente competentes.

Acresce que este quadro se reproduz e amplia nos diversos diplomas que estabelecem o enquadramento do orçamento de cada uma das Regiões Autónomas (Lei n.° 28/92, de 1 de Setembro, quanto à Madeira, e Lei n.° 79/98, de 24 de Novembro, quanto aos Açores) e das autarquias locais (Lei n.° 42/98, de 6 de Agosto, Decreto-Lei n.° 341/83, de 21 de Julho, e Decreto Regulamentar n.° 92-C/84, de 28 de Dezembro). Realmente, estes diplomas limitam-se a repetir, em larga medida, o que se dispõe na lei de enquadramento do Orçamento do Estado, què desempenha, naturalmente, o papel de diploma «modelo» quanto a esta matéria. Daí que sem o prévio aperfeiçoamento desta última lei se tome difícil melhorar o regime do enquadramento orçamental das Regiões Autónomas e das autarquias locais, como se afigura desejável. E também por esta razão se justifica e impõe a reforma da Lei n.°6/91, de 20 de Fevereiro, nos termos que se passam a apresentar.

II — Características da reforma do enquadramento orçamental

7 — Âmbito e sistematização da proposta de lei

A presente proposta de lei estabelece as disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos e contas de todas as instituições do sector público administrativo e, em particular, as regras relativas ao enquadramento do orçamento e das contas do Estado.

Em consonância, para além de incluir algumas «disposições preliminares» e outras «disposições finais e transitórias», a proposta de lei sistematiza-se em três partes. A parte i contém as já referidas disposições gerais e comuns de enquadramento dos orçamentos e contas do sector público administrativo. A parte u respeita ao Orçamento do Estado. E, finalmente, a parte m versa sobre as contas do Estado.

Sublinhem-se, então, os principais aspectos de cada uma das mencionadas partes.

8 — Orçamentos e contas do sector público administrativo

Quanto ao âmbito material da presente proposta de lei, a principal inovação consiste, precisamente, na inclusão de um conjunto de normas gerais e comuns aos orçamentos e contas de todas as instituições do sector público administrativo (Estado, Regiões Autónomas, autarquias locais, respectivos serviços e fundos autónomos e instituições de segurança social).

As razões determinantes da inclusão das referidas normas são fundamentalmente cinco:

i) A necessidade e as vantagens de considerar o conjunto das instituições do sector público administrativo— cada vez mais extenso e heterogéneo — como o destinatário de um acervo de disposições

gerais e comuns sobre os respectivos orçamentos e contas;

ii) A conveniência em evitar a multiplicação de leis de enquadramento que repetem, em relação a cada instituição do sector público administrativo, os mesmos conteúdos, embora com injustificadas diferenças de pormenor ou apenas de redacção, as quais são fonte de incertezas e dificuldades na interpretação e na aplicação do direito financeiro, sem prejuízo de aquelas leis de enquadramento continuarem a ser necessárias, embora para estabelecerem as disposições singulares relativas ao orçamento e à conta de cada uma da espécies das referidas instituições;

iii) A clarificação, por via legislativa, do entendimento, corrente na jurisprudência constitucional, na doutrina e na prática, segundo o qual os princípios e as normas relativos ao Orçamento e à Conta do Estado, constantes da Constituição e da lei de enquadramento do Orçamento do Estado, são igualmente aplicáveis aos orçamentos e às contas das restantes instituições do sector público administrativo;

iv) A consagração das bases para uma efectiva coordenação financeira, que se toma absolutamente imprescindível, entre as instituições do sector público administrativo, sem prejuízo da independência orçamental do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais e dos poderes financeiros atribuídos pela Constituição e pela lei a cada uma das referidas instituições;

v) O disposto no artigo 164.°, alínea r), da Constituição, que, ao integrar na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República a definição do «regime geral de elaboração e organização dos orçamentos do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais», não só permite como sugere que pelo menos uma parte desse regime seja comum a todas estas instituições, sem prejuízo de normas particulares respeitantes a cada um dos orçamentos em causa.

JJ — Nesta linha, a parte i da presente proposta de lei consagra, quanto aos orçamentos e às contas de todas as instituições do sector público administrativo, um conjunto de princípios e de normas que decorrem da Constituição e têm sido consagradas em todas as leis de enquadramento. Tal é o caso das regras orçamentais, dos princípios fundamentais relativos à elaboração, apresentação, votação, alteração e ' execução dos orçamentos, das regras básicas sobre o controlo orçamental e a responsabilidade financeira e das normas essenciais sobre o conteúdo, a estrutura e o processo de elaboração, apreciação e aprovação das contas.

Desta forma, procede-se, desde logo, à sistematização e ordenação das normas que se repetem nas diversas leis de enquadramento orçamental. Mas a isto, que só por si já seria importante e meritório, acrescenta-se:

i) A consagração, em termos modernos e actualizados, de diversas normas e princípios que nas leis de enquadramento vigentes se encontram vertidos em termos anacrónicos ou tecnicamente menos correctos — é assim que, na presente proposta de lei, se contemplam formulações adequadas das regras orçamentais clássicas, dos princípios fundamentais relativos à execução orçamental e das