documentos referidos justificam por que é que umas medidas têm custeio e outras descritas nos mesmos não. Há medidas que recebem esse tratamento num ano e o perdem noutros. Nunca é dada informação metodológica sobre os exercícios de previsão, pelo que se torna muito difícil a avaliadores externos independentes pronunciarem-se sobre a razoabilidade ou plausibilidade das estimativas. Nuns anos medidas que aumentam salários na função pública têm impacto na receita, mas noutros tal efeito é omitido. Nestas condições, os exercícios que a UTAO faz para tentar mostrar ao público como é que a variação do saldo entre um ano e outros se decompõe em contributos das medidas permanentes antigas, das medidas permanentes novas, das medidas de efeito temporário ou não-recorrente e da repercussão pela economia de todos esses impulsos de política acaba sendo artificial e pouco útil.6 As respostas que o MF agora deu à UTAO reforçam a convicção de que a identificação quantificada das medidas de política é um exercício menor na preparação das POE e dos PE. Claro que o recorte das medidas pelo poder político tende a ser concluído demasiado tarde, em cima do prazo para a entrega dos documentos à AR, o que justifica mas não desculpa a reduzida atenção técnica dos exercícios de custeio mostrados aos cidadãos. Esta é, pelo menos, a imagem que os documentos públicos transmitem, mas acredita-se que nos bastidores haja maior segurança e muito mais medidas novas ou antigas com efeitos carreados a serem projetadas. Uma vez mais, o adiamento recorrente da orçamentação por programas7 e da adoção de contabilidade de gestão impede a emergência de melhor informação previsional sobre as políticas públicas.

110. O desinteresse político e mediático na prestação de contas sobre as medidas contrasta com a

visibilidade dos anúncios. Se é certo que a discussão pública de anúncios de medidas desperta paixões nas épocas das POE e dos PE, não é menos verdade que quase ninguém se interessa por conhecer a execução das medidas e, ainda menos, por tentar perceber por que é que os anúncios foram sub ou sobrecumpridos. Historicamente, os relatórios do MF sobre a CGE nada reportam sobre isto e os debates parlamentares também não incidem sobre a falta desta informação. Aliás, a duração dedicada na AR à apreciação da CGE é elucidativa da preocupação em aprender com os ensinamentos do passado. É por isso que a inovação deste ano do MF em incluir alguma informação no relatório da CGE sobre a execução de medidas de política orçamental deve ser enaltecida e acarinhada. É um primeiro passo e deseja-se que possa ser aprofundado na edição do próximo ano.

111. A análise nas subsecções anteriores encerra uma sugestão para o MF aprofundar a prestação de

contas sobre as medidas anunciadas. Os próximos relatórios da CGE poderiam comparar os impactos previstos na POE respetiva com os impactos executados. Saber se os desvios foram grandes ou pequenos, positivos ou negativos, é interessante, mas não é o mais importante. Um documento de prestação de contas, para ser verdadeiramente eficaz, deve conter ensinamentos úteis para quem tem o dever de programar as contas públicas futuras e o dever de as julgar. Por isso, o exercício de autoavaliação que aqui se recomenda deveria também explicar as razões dos desvios principais e deixar pistas de reflexão sobre o que correu melhor e o que correu pior na governança das medidas.

Orientação da política orçamental

112. A política orçamental assumiu em 2019 uma orientação expansionista. O saldo primário estrutural, que exclui do saldo orçamental apurado em Contas Nacionais a despesa com juros, o efeito do ciclo económico e as medidas temporárias ou não-recorrentes, reduziu-se em 2019 (Gráfico 12).8 Esta redução do saldo primário estrutural ocorreu num contexto de melhoria da conjuntura económica conforme avaliada pela variação do hiato do produto. Deste modo, a política orçamental adotada em

6 A racionalidade económica destes exercícios está explicada no Relatório UTAO n.º 25/2020, de 11 de novembro. A imagem que o Gráfico 22, p. 62, dessa análise UTAO à POE/2021 transmite sobre a importância relativas dos vários contributos tem, pois, a fragilidade de depender de informação de base que é incompleta numa extensão desconhecida. 7 Entenda-se a orçamentação necessária para implementar os programas orçamentais na aceção dos artigos 45.º a 48.º da Lei de Enquadramento Orçamental. São programas que definem metas em termos de impacto na sociedade das políticas públicas que lhes estão associadas e asseguram os recursos humanos, materiais e, naturalmente, financeiros que o poder político entender necessários e exequíveis para atingir as metas. A par da generalização da contabilidade financeira no dia-a-dia das AP, esta orçamentação por programas requererá a utilização judiciosa das técnicas de contabilidade de gestão a fim de identificar e ligar centros de custo e centros de rendimento para orçamentar os programas. 8 Uma explicação das relações medidas no Gráfico 12, para leitores menos familiarizados com este tipo de análise, está disponível nas pp. 47 e 48 do Relatório UTAO n.º 33/2018, de 29 de outubro.

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