e é vinculativo para o primeiro ano do horizonte temporal considerado. Nos anos seguintes, estes limites podem ser atualizados juntamente com o Programa de Estabilidade (PE) e o Orçamento do Estado, sendo republicados na Lei do OE.67 O ano de 2019 marca a conclusão do primeiro QPPO, definido para o período 2016 —2019, pela Lei n.º 7-C/2016, de 31 de março. A previsão de despesa financiada por receitas gerais para o ano de 2019 foi sucessivamente revista desde a apresentação do primeiro QPPO da legislatura, iniciada no final de 2015, conforme detalhado no Gráfico 42, tendo sido fixada em 52 355 M€ na Lei do OE/2019. No encerramento de contas, a despesa ascendeu a 51 323 M€, encontrando-se 1032 M€ abaixo do limite legal mais recente fixado para o ano de 2019 (LOE). A execução por programas do QPPO em 2019 encontra-se na Tabela 30.

Gráfico 42 – Despesa financiada por receitas gerais para 2019: evolução nos tetos legais e execução (em milhões de euros)

Fontes: Ministério das Finanças [QPPO/2016-19 (Lei n.º 7-C/2016); QPPO/2016-20 (PE/2016-20); QPPO/2017-21 (PE/2017-21); QPPO/2018-22 (PE/2018-22); QPPO/2019-22 (Lei n.º 71/2018, LOE/2019); CGE/2019] e cálculos da UTAO.

269. A instabilidade da programação orçamental prejudica a utilidade desta regra de política. Com tantas alterações no teto de despesa do ano t até se iniciar a execução desse mesmo exercício, que nunca são cabalmente justificadas, a regra deixa de servir como instrumento de programação orçamental de médio prazo e âncora de estabilidade para o planeamento das políticas públicas.

270. A metodologia subjacente à elaboração do QPPO continua a privilegiar a classificação

contabilística em detrimento da análise económica. Acresce a desconformidade de critérios

contabilísticos, que permite a transformação de receitas gerais em receitas próprias, levando à

subavaliação da despesa consolidada financiada por receitas gerais da Administração Central. O limite da despesa no QPPO é definido considerando apenas a despesa financiada por receitas gerais do subsector Estado (Serviços Integrados), o que constitui uma simplificação metodológica que não permite apurar a natureza da despesa final realizada pelos Serviços e Fundos Autónomos (SFA),

67 A Lei n.º 7-C/2016, de 31 de março constituiu o primeiro Quadro Plurianual de Programação Orçamental (QPPO), estabelecendo os limites de despesa efetiva da Administração Central financiada por receitas gerais para o período 2016 a 2019, dando cumprimento ao artigo n.º 12-D da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) vigente à data (Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republi-cada pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho). De acordo com esta norma, o QPPO deve ser apresentado com a primeira Proposta de Orçamento de Estado (OE) de cada legislatura. É vinculativo para o primeiro ano do horizonte previsional, sendo atualizado anual-mente no Programa de Estabilidade e aprovado em cada OE. A Lei n.º 4/2020, de 31 de março estabelece o QPPO para o período 2020-2023, coincidindo com o primeiro OE da atual legislatura, com o mesmo enquadramento legal (Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho). A Lei n.º 41/2020, de 18 de agosto apresenta a terceira alteração à Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro (esta revogara a LEO de 2001) e a primeira alteração à Lei n.º 2/2018, de 29 de janeiro. Estabelece, no seu artigo 5.º, a disposição transitória que deve regular a programação plurianual das despesas públicas até 2025:

- O Governo deve apresentar anualmente, com o Programa de Estabilidade, o Quadro Plurianual das Despesas da Administração Central e da Segurança Social para o respetivo período de programação, bem como o valor acumulado dos compromissos contra-tados;

- Os limites de despesa são vinculativos para o orçamento do ano seguinte e indicativos para o período remanescente da legisla-tura.

51 215 51 323

-1 192

-16

870

1 454

-1 032

47 000

48 000

49 000

50 000

51 000

52 000

53 000

Lei7-C/2016

PE2016-2020

PE2017-2021

PE2018-2022

OE/2019 CGE/2019

∆ Revisão ano 2019

16 DE JUNHO DE 2021 ______________________________________________________________________________________________________

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