Debates Parlamentares - Diário 034, p. 142 (1991-06-08)

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II SÉRIE-B — NÚMERO 34

Os seus objectivos gerais sao os seguintes:

Corresponder com celeridade, na fase de arranque de novos estabelecimentos (bem como na remodelação OU ampliação de esiabelecimenios já existentes), a necessidade de realização de despesas, com . simplificação dos circuitos legais normais;

Permitir avaliar, com base na própria evolução dos serviços e nas mutações a que os mesmos estuo sujeitos num período de instalação, os encargos que a sua passagem ao regime normal de funcionamento acarretará.

Nos termos do artigo 81.8, n.° 4, do Decreto-Lei n.e 413/ 71, os estabelecimentos em regime de instalação podem adoptar, em alternativa, o regime de orçamento ou o regime de balancete.

Quando seja adoptado o regime de balancete, as despesas são feitas mediante despacho ministerial, por conta de dotações globais. O controlo das receitas e despesas é feito através da apresentação dos balancetes mensais a visto ministerial.

Quanto à necessidade de visto do Tribunal de Contas, era interpretação pacífica, antes da publicação do Dccreto--Lei n.9 41/84, de 3 de Fevereiro, que não estavam sujeitas a visto as admissões de pessoal nos serviços em regime de instalação e balancete, visto a inexistência de orçamento não permitir o controlo do cabimento em dotação discriminada. A mesma doutrina eoa seguida em matéria de aquisição de bens e serviços, cujos contratos, por esse motivo, não eram habitualmente remetidos ao Tribunal.

Depois da publicação do Decreto-Lei n.B 41/84, as admissões de pessoal passaram a estar sujeitas a visto, por força de disposição expressa constante dos seus artigos 1 .t, n.° 1, e 14.°, h." 2, embora o controlo do Tribunal não possa exercer-se no domínio da legalidade financeira, dada a impossibilidade de fiscalização do cabimento orçamental. No que se refere aos contratos de aquisição de bens e serviços, continuou a seguir-se a interpretação anterior, do que resulta não existir nenhuma resolução expressa do Tribunal de Contas concedendo ou negando o respectivo visto.

A questão apresenta-se menos clara no que diz respeito à exigência do processo de concurso para a realização de despesas com aquisição de bens e serviços. A jurisprudência do Tribunal de Contas sobre admissões de pessoal é flutuante, ora considerando não haver lugar à realização de concursos nos serviços em regime de instalação (resolução de 12 de Novembro de 1985), ora decidindo em sentido contrário (resolução de 28 de Junho de 1988). Em todo o caso, a analogia entre as duas espécies de actos — aquisições de bens e serviços e admissões de pessoal — é aqui menos evidente.

O que há que ter em conta é a adequação ou inadequação do processo de concurso ao regime de instalação, enquanto regime excepcional e transitório destinado a permitir o rápido arranque e entrada em funcionamento de novos serviços. Deste ponto de vista, pode defender-se a existência de uma incompatibilidade funcional entre os concursos e o regime de instalação. Mas não se conhece norma expressa ou jurisprudência que dêem base sólida a essa conclusão, pelo que aqui se deixa a questão levantada e a expressão das dúvidas que arrasta.

4 — As despesas do Hospital de São Francisco Xavier, incluindo o pagamento do seu preço, foram na fase inicial processadas através do SUCH, entidade cuja natureza e regime merecem também alguma reflexão.

O SUCH foi constituído ao abrigo do Decreto-Lei n.9 46 668, de 24 de Novembro de 1965, por iniciativa de um conjunto de instituições particulares com actividade na área hospitalar.

Depois de votados em assembleia geral dos associados, OS estatutos do SUCH foram aprovados pelo despacho do Minisuo da Saúde e Assistência de 22 de Abril de 1966, publicado no Diário do Governo, 3.* série, n.9 138, de 16 de Junho de 1966.

Os mesmos estatutos foram modificados, posteriormente, em assembleia geral de 17 de Março de 1972. A sua nova versão foi aprovada por despacho do Secretário de Estado da Saúde e Assistência de 6 de Abril de 1972 e foi publicada, juntamente com a versão inicial, no Diário da República, 3.» série, n.9 77, de 1 de Abril de 1980.

Sobretudo depois de 1974, o SUCH passou a integrar como associados, e consequentemente com beneficiários da sua acüvidade, um número elevado de estabelecimentos públicos de saúde, em virtude, designadamente, da transferência para o sector público de instituições hospitalares até aí pertencentes às misericórdias.

Por força do disposto no Decreto-Lei n.9 70/75, de 19 de Fevereiro, foi alargada aos serviços de utilização comum dos hospitais (todos aqueles que tivessem sido criados ao abrigo do Decreto-Lei n.° 46 668) a possibilidade de nomeação de comissões directivas, nos termos previstos pelo Decreto-Lei n.9 495/74, de 27 de Setembro. A partir desse momento, o SUCH passou a ser administrado por comissões directivas nomeadas pelo Ministro da Saúde.

É à luz destes elementos e, ainda, do artigo I0.fi do Estatuto Hospitalar, aprovado pelo Decreto-Lei n.s 48 357, de 27 de Abril de 1968, e do despacho normativo do Secretário de Estado da Saúde publicado no Diário da República, 2.'- série, n.9 123, de 29 de Maio de 1979, que SC tem de determinar a natureza jurídica do SUCH e o regime aplicável às despesas por ele efectuadas.

Independentemente da subsistência da sua qualificação como pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, parece inegável que o SUCH não perdeu a natureza de pessoa colecüva de direito privado. Nem o carácter público de muitos dos seus associados, nem o regime de comissões administrativas, constituem obstáculo a esse entendimento.

Por um lado, a publicização de muitos dos hospitais associados constitui um facto superveniente na vida da instituição, que só por si não implica a sua transformação numa associação de direito público. O SUCH tem uma personalidade jurídica própria, distinta da dos seus associados. E nada impede que entre um certo número de entidades públicas se constitua uma associação de direito privado.

Por outro lado, a nomeação de comissões administrativas corresponde a um regime de intervenção e controlo da gestão, análogo ao que vigorou para muitas empresas privadas nos anos subsequentes a 1974. O seu objectivo é a substituição temporária dos órgãos normais de gestão, devendo as comissões administrativas exercer a competência que é atribuída pelos estatutos aos órgãos substituídos. Daí resulta que o regime de intervenção não opera uma transformação da entidade intervencionada nem faz que os seus actos obedeçam a um regime diferente do que seria aplicável em circunstâncias normais. Assim se entendeu sempre em relação às empresas privadas intervencionadas, mesmo quando a intervenção se prolongou até ao ponto de tornar difícil ou improvável o retorno a uma situação normal de gestão.

142II SÉRIE-B — NÚMERO 34Os seus objectivos gerais sao os seguintes:Corresponder com celeridade, na fase de arranque de novos estabelecimentos (bem como na remodelação OU ampliação de esiabelecimenios já existentes), a necessidade de realização de despesas, com . simplificação dos circuitos legais normais;Permitir avaliar, com base na própria evolução dos serviços e nas mutações a que os mesmos estuo sujeitos num período de instalação, os encargos que a sua passagem ao regime normal de funcionamento acarretará.Nos termos do artigo 81.8, n.° 4, do Decreto-Lei n.e 413/ 71, os estabelecimentos em regime de instalação podem adoptar, em alternativa, o regime de orçamento ou o regime de balancete.Quando seja adoptado o regime de balancete, as despesas são feitas mediante despacho ministerial, por conta de dotações globais. O controlo das receitas e despesas é feito através da apresentação dos balancetes mensais a visto ministerial.Quanto à necessidade de visto do Tribunal de Contas, era interpretação pacífica, antes da publicação do Dccreto--Lei n.9 41/84, de 3 de Fevereiro, que não estavam sujeitas a visto as admissões de pessoal nos serviços em regime de instalação e balancete, visto a inexistência de orçamento não permitir o controlo do cabimento em dotação discriminada. A mesma doutrina eoa seguida em matéria de aquisição de bens e serviços, cujos contratos, por esse motivo, não eram habitualmente remetidos ao Tribunal.Depois da publicação do Decreto-Lei n.B 41/84, as admissões de pessoal passaram a estar sujeitas a visto, por força de disposição expressa constante dos seus artigos 1 .t, n.° 1, e 14.°, h." 2, embora o controlo do Tribunal não possa exercer-se no domínio da legalidade financeira, dada a impossibilidade de fiscalização do cabimento orçamental. No que se refere aos contratos de aquisição de bens e serviços, continuou a seguir-se a interpretação anterior, do que resulta não existir nenhuma resolução expressa do Tribunal de Contas concedendo ou negando o respectivo visto.A questão apresenta-se menos clara no que diz respeito à exigência do processo de concurso para a realização de despesas com aquisição de bens e serviços. A jurisprudência do Tribunal de Contas sobre admissões de pessoal é flutuante, ora considerando não haver lugar à realização de concursos nos serviços em regime de instalação (resolução de 12 de Novembro de 1985), ora decidindo em sentido contrário (resolução de 28 de Junho de 1988). Em todo o caso, a analogia entre as duas espécies de actos — aquisições de bens e serviços e admissões de pessoal — é aqui menos evidente.O que há que ter em conta é a adequação ou inadequação do processo de concurso ao regime de instalação, enquanto regime excepcional e transitório destinado a permitir o rápido arranque e entrada em funcionamento de novos serviços. Deste ponto de vista, pode defender-se a existência de uma incompatibilidade funcional entre os concursos e o regime de instalação. Mas não se conhece norma expressa ou jurisprudência que dêem base sólida a essa conclusão, pelo que aqui se deixa a questão levantada e a expressão das dúvidas que arrasta.4 — As despesas do Hospital de São Francisco Xavier, incluindo o pagamento do seu preço, foram na fase inicial processadas através do SUCH, entidade cuja natureza e regime merecem também alguma reflexão.O SUCH foi constituído ao abrigo do Decreto-Lei n.9 46 668, de 24 de Novembro de 1965, por iniciativa de um conjunto de instituições particulares com actividade na área hospitalar.Depois de votados em assembleia geral dos associados, OS estatutos do SUCH foram aprovados pelo despacho do Minisuo da Saúde e Assistência de 22 de Abril de 1966, publicado no Diário do Governo, 3.* série, n.9 138, de 16 de Junho de 1966.Os mesmos estatutos foram modificados, posteriormente, em assembleia geral de 17 de Março de 1972. A sua nova versão foi aprovada por despacho do Secretário de Estado da Saúde e Assistência de 6 de Abril de 1972 e foi publicada, juntamente com a versão inicial, no Diário da República, 3.» série, n.9 77, de 1 de Abril de 1980.Sobretudo depois de 1974, o SUCH passou a integrar como associados, e consequentemente com beneficiários da sua acüvidade, um número elevado de estabelecimentos públicos de saúde, em virtude, designadamente, da transferência para o sector público de instituições hospitalares até aí pertencentes às misericórdias.Por força do disposto no Decreto-Lei n.9 70/75, de 19 de Fevereiro, foi alargada aos serviços de utilização comum dos hospitais (todos aqueles que tivessem sido criados ao abrigo do Decreto-Lei n.° 46 668) a possibilidade de nomeação de comissões directivas, nos termos previstos pelo Decreto-Lei n.9 495/74, de 27 de Setembro. A partir desse momento, o SUCH passou a ser administrado por comissões directivas nomeadas pelo Ministro da Saúde.É à luz destes elementos e, ainda, do artigo I0.fi do Estatuto Hospitalar, aprovado pelo Decreto-Lei n.s 48 357, de 27 de Abril de 1968, e do despacho normativo do Secretário de Estado da Saúde publicado no Diário da República, 2.'- série, n.9 123, de 29 de Maio de 1979, que SC tem de determinar a natureza jurídica do SUCH e o regime aplicável às despesas por ele efectuadas.Independentemente da subsistência da sua qualificação como pessoa colectiva de utilidade pública administrativa, parece inegável que o SUCH não perdeu a natureza de pessoa colecüva de direito privado. Nem o carácter público de muitos dos seus associados, nem o regime de comissões administrativas, constituem obstáculo a esse entendimento.Por um lado, a publicização de muitos dos hospitais associados constitui um facto superveniente na vida da instituição, que só por si não implica a sua transformação numa associação de direito público. O SUCH tem uma personalidade jurídica própria, distinta da dos seus associados. E nada impede que entre um certo número de entidades públicas se constitua uma associação de direito privado.Por outro lado, a nomeação de comissões administrativas corresponde a um regime de intervenção e controlo da gestão, análogo ao que vigorou para muitas empresas privadas nos anos subsequentes a 1974. O seu objectivo é a substituição temporária dos órgãos normais de gestão, devendo as comissões administrativas exercer a competência que é atribuída pelos estatutos aos órgãos substituídos. Daí resulta que o regime de intervenção não opera uma transformação da entidade intervencionada nem faz que os seus actos obedeçam a um regime diferente do que seria aplicável em circunstâncias normais. Assim se entendeu sempre em relação às empresas privadas intervencionadas, mesmo quando a intervenção se prolongou até ao ponto de tornar difícil ou improvável o retorno a uma situação normal de gestão.

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