32. Em 2020 foram utilizados 1518 M€ de dotações de instrumentos de gestão centralizada, uma

redução de 316 M€ face ao ano anterior, refletindo uma menor autorização para libertação da reserva,

das cativações e para realização de despesa nas dotações centralizadas. A redução na utilização na

generalidade destes instrumentos contrasta com o aumento na sua orçamentação, com exceção da

dotação provisional, reduzindo globalmente o grau de utilização de 73,9% em 2019 para 56,5% em 2020.

As quantias utilizadas tiveram a seguinte distribuição por instrumento de controlo: 506 M€ em dotação

provisional, 258 M€ em reserva orçamental, 311 M€ em cativações e 443 M€ em dotações centralizadas

para fins específicos. No seu conjunto, representaram 1,6% da despesa efetiva em 2020, um decréscimo

de 0,5 p.p. face ao ano anterior.

33. O confronto dos desvios da execução da despesa efetiva ajustada com a utilização dos instrumen-

tos de gestão centralizada do Ministério das Finanças permite as seguintes conclusões:

(i) No seu conjunto, a utilização dos instrumentos de controlo de despesa geridos pelo MF, seja por

via do reforço orçamental com contrapartida em dotações centralizadas ou por via da liberta-

ção de dotações indisponíveis, ascendeu a 1517 M€, o que representou 1,6% da despesa efetiva

em 2020;

(ii) Os instrumentos sob gestão discricionária do MF permitiram alcançar uma poupança de 649 M€,

medida pelo montante não utilizado destes instrumentos, representando 9,7% do desvio total da

despesa efetiva face ao teto aprovado pela AR na 2.ªAOE/2020 (6703 M€);

(iii) O reforço dos orçamentos sectoriais com contrapartida nas dotações sob controlo do MF (do-

tação provisional e dotações centralizadas) totalizou 948 M€ e teve a seguinte composição por

natureza da despesa: 446 M€ foram destinados a encargos com pessoal, 244 M€ à aquisição de

bens e serviços, 237 M€ a transferências correntes, 17 M€ a investimento, 3 M€ a “Outras despesas

correntes” e 2 M€ a transferências de capital. Estas dotações destinaram-se quase exclusiva-

mente à gestão corrente (98,0%), representando a componente de capital (investimento e

transferências) apenas 2,0% desta despesa;

(iv) A execução das despesas com pessoal ultrapassou em 352 M€ a dotação inicial da

2.ªAOE/2020, sendo as necessidades de financiamento adicional parcialmente colmatadas

com recurso à dotação provisional (387 M€) e dotações centralizadas (58 M€). O reforço das

despesas com pessoal consumiu 76,5% da dotação provisional e 41,3% das dotações inscritas

no programa orçamental das Finanças sob gestão discricionária do MF, sendo a sua quase to-

talidade destinada ao P014—Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar. Em 2020 rea-

firma-se o padrão de suborçamentação reiterada que se vem repetindo, pelo menos, desde

2015, sempre mitigado pelo recurso sistemático à dotação provisional;

(v) A execução da rubrica de transferências de capital também se situou acima do previsto

(22 M€), beneficiando de reforço por via de utilização das dotações centralizadas (2 M€) e des-

cativações (8 M€).

34. Sendo inegável que os instrumentos convencionais de controlo da despesa por parte do MF têm

ajudado a reduzir os desequilíbrios nas finanças públicas, a análise efetuada ao período 2014 a 2020

encerra implicações críticas para a qualidade das políticas públicas mais afetadas por eles. Os instru-

mentos de gestão centralizada destinam-se a ser utilizados de forma pontual, quando existem necessi-

dades de rápida consolidação orçamental ou restrições de liquidez, porque visam impedir despesa ou

a controlá-la de forma discricionária pelo MF. A utilização continuada destes instrumentos não deve

substituir a programação orçamental, nem instrumentos de gestão mais adequados a uma boa provisão

de políticas públicas. A análise empreendida sobre esta matéria conduz às conclusões a seguir resumi-

das.

(i) A gestão financeira pública bastante centralizada exerce-se, nomeadamente, através dos

instrumentos discricionários de controlo da despesa ao dispor do MF.

(ii) Os instrumentos convencionais cresceram na sua escala financeira entre 2014 e 2020. Pese

embora a redução em 2019, voltaram a aumentar em 2020 e representaram neste ano 1,6%

da despesa efetiva executada e 9,7% das poupanças alcançadas (calculado face ao des-

vio total da despesa).

(iii) O MF utiliza os instrumentos centralizados de despesa maioritariamente para travar a des-

pesa pública sectorial (as cativações e a reserva representaram em 2020 cerca de 40,5%

da dotação destes instrumentos). Ao mesmo tempo, as dotações no seu próprio pograma

orçamental (dotação provisional e dotações centralizadas, com um peso de 59,5% desta

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