categoria) foram maioritariamente destinadas à intervenção na gestão corrente e à miti-

gação de problemas crónicos de suborçamentação, permanecendo subexecutadas as

categorias de despesa que se relacionam com investimento, uma vez que a componente

de capital representa escassos 2,0% dos reforços sectoriais.

(iv) A suborçamentação reiterada nalgumas rubricas da despesa, particularmente as despesas

com pessoal no Ministério da Educação, sempre mitigada com recurso à dotação provisio-

nal, prejudica a qualidade global das políticas públicas afetadas na medida em que retira

aos gestores sectoriais a previsibilidade sobre as suas restrições orçamentais (montantes e

momentos em que a liquidez fica disponível para assumir compromissos).

(v) A utilização da dotação provisional na gestão corrente, em despesas que não são impre-

vistas, contraria a sua finalidade, é imprudente e não constitui uma boa prática orçamental

— é sempre preferível cortar à partida, na fase de orçamentação, do que alimentar expec-

tativas de capacidade financeira que nunca chega a ser plenamente libertada.

(vi) A proliferação de dotações centralizadas, inscritas no programa orçamental do Ministério

das Finanças, contraria o princípio de especificação da despesa. Estas dotações, desti-

nando-se a satisfazer eventuais necessidades específicas de políticas sectoriais, poderiam

ser geridas precautoriamente pelos ministros sectoriais respetivos, nos seus orçamentos, em

nome da responsabilidade orçamental.

35. Em 2020 mantiveram-se em vigor os instrumentos não convencionais de controlo da despesa. Na

prática, impõem restrições à autonomia das entidades públicas, em todos os níveis das AP (incluindo o

sector público empresarial) para contratar serviços e recrutar recursos humanos. A UTAO tem vindo a

alertar para a persistência de disposições nas leis orçamentais e nos decretos-lei de execução orçamen-

tal que obstaculizam a tomada de decisões de gestão corrente com cobertura orçamental aprovada

pela AR (vide as apreciações da UTAO às propostas de OE para 2020 e 2021 e, mais recentemente, a

proposta de reforma do processo legislativo orçamental — Relatório UTAO n.º 4/2022, de 17 de março).

O Governo propõe e o Parlamento aprova os tetos de despesa das unidades orgânicas da Administra-

ção Central e da Segurança Social. Todavia, a mesma lei introduz, há inúmeros anos, um conjunto avul-

tado de procedimentos internos e interministeriais de fundamentação de decisões de gestão, que obri-

gam a autorização prévia por parte dos membros do Governo das áreas sectorial, das Finanças e, no

caso dos recursos humanos, também da área da Administração Pública. O mesmo conjunto de restri-

ções é estendido, pelas leis orçamentais anuais, às Administrações Regional e Local, nestes casos atri-

buindo o poder de aprovação prévia aos órgãos políticos próprios de cada uma. A generalidade das

empresas públicas dos três níveis de jurisdição territorial não escapa à alçada destes instrumentos de

contenção da despesa.

36. A análise da UTAO pretende alertar o legislador para a utilidade de repensar a manutenção dos

instrumentos não convencionais. É certo que eles ajudam o MF a conter a despesa abaixo dos tetos

aprovados pela AR e limitam a assunção de determinados compromissos de despesa com caráter plu-

rianual (como é o caso das despesas com pessoal). Mas os legisladores devem também ter em conta o

preço que o país paga no que respeita à qualidade dos serviços públicos prestados às empresas e aos

cidadãos por causa de todo este arsenal de instrumentos de controlo se manter em vigor acriticamente,

há demasiados anos consecutivos, sejam eles de crise ou crescimento económico. Tais instrumentos são

uma intromissão profunda do poder político na gestão corrente das entidades públicas, que verticaliza,

centraliza, atrasa e bloqueia tanto decisões importantes como decisões triviais na vida das organiza-

ções, com reflexos negativos na gestão e na qualidade da produção das unidades orgânicas.

Dívida financeira pública e privada

37. Em 2020 assistiu-se à continuidade do movimento de recomposição do stock da dívida direta, com

um acréscimo no peso da dívida titulada a médio e longo prazos e uma redução no peso da dívida

titulada a curto prazo. O peso global da dívida às organizações internacionais manteve-se praticamente

inalterado, considerando já os empréstimos SURE contratualizados em 2020. A dívida direta do Estado é

essencialmente composta por dívida titulada, dívida a retalho detida pelo sector institucional Famílias e

dívida detida pelas instituições internacionais decorrente do Programa de Assistência Económica e Fi-

nanceira e dos Empréstimos SURE contratualizados em 2020 com a União Europeia. As emissões de Obri-

gações do Tesouro, efetuadas pelo IGCP em 2020, conduziram a um aumento do saldo e do peso destes

16 DE JULHO DE 2022 ____________________________________________________________________________________________________________

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