tem vindo a designar este segundo conjunto de regras como “instrumentos não convencionais” de con-

trolo da despesa. São o objeto dos parágrafos sob esta epígrafe (Capítulo 6).

36. Em 2021 manteve-se em vigor o conjunto de restrições à autonomia das entidades públicas, em

todos os subsectores das AP e no sector público empresarial, para contratar serviços e recrutar recursos

humanos. A contratação de trabalhadores por parte de pessoas coletivas de direito público e empresas

do sector público empresarial foi regulada no artigo 59.º da LOE/2021, encontrando-se, na sua genera-

lidade, dependente de parecer favorável do membro do Governo de que depende o serviço ou orga-

nismo em causa e de autorização dos membros do Governo responsáveis pelas áreas de Finanças e

Administração Pública. Os encargos com contratos de aquisição de serviços foram igualmente condici-

onados na lei orçamental de 2021, de forma idêntica ao que havia ocorrido no exercício orçamental

de 2020. De entre a generalidade dos serviços, há dois conjuntos sobre os quais persistiram restrições

mais apertadas à gestão corrente das instituições públicas. Tratou-se dos serviços cujo objeto seja estu-

dos, pareceres, projetos ou consultoria e ainda os serviços a prestar nas modalidades de tarefa e

avença. A capacidade de decisão das equipas de gestão manteve-se seriamente limitada quanto à

celebração ou renovação de contratos de pessoal e serviços com estas características, e sempre de-

pendente de pareceres prévios de vários ministérios e intervenção última e vinculativa dos membros do

Governo responsáveis pelas áreas das Finanças, da Administração Pública e da tutela sectorial.

37. A utilização dos referidos instrumentos não convencionais remonta a 2011 e vem sendo repetida

todos os anos sem mudanças significativas. Estas normas jurídicas têm vindo a ser inscritas nos documen-

tos orçamentais ao longo dos anos (leis do OE e decretos-lei de execução orçamental), sendo adapta-

das em alguns aspetos para conferir maior discricionariedade na sua aplicação. Quanto a recursos hu-

manos, todos os anos vêm sendo repetidas restrições, algumas remontando à lei do OE para 2011. Não

basta haver dotação disponível para encargos com pessoal nos orçamentos das entidades. Existem

limitações adicionais sobre contratação e remuneração de trabalhadores, normalmente só ultrapassá-

veis com autorização política de três membros do Governo (tutela, Finanças e Administração Pública).

Estas limitações têm vindo a condicionar de sobremaneira tanto a administração direta e indireta do

Estado, como as demais pessoas coletivas de direito público e as empresas públicas. Quanto a serviços,

as limitações impostas à sua aquisição são um instrumento utilizado desde 2010. Foram impostos cortes

transversais e uniformes nos pagamentos públicos durante os primeiros cinco anos. A partir do exercício

de 2015 foi introduzido o congelamento a preços correntes nos pagamentos a efetuar por entidades

públicas: teto anual para a rubrica orçamental “aquisição de serviços” (portanto, soma de todos os

contratos) e teto anual, contrato a contrato, para os serviços que encaixam nos dois conjuntos referidos

no parágrafo anterior. A despesa a cabimentar em cada ano não pode ultrapassar a despesa paga

em 2015 (tetos nominais). Os tetos são cada vez mais restritivos por causa da inflação e da inovação

tecnológica e não permitem esgotar a despesa máxima proposta pelo Governo e aprovada pelo Par-

lamento. Desde 2011, a celebração de contratos de aquisição de serviços nas modalidades de tarefa

e avença ou em que o objeto seja a consultoria técnica, encontra-se dependente de parecer prévio

favorável dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das Finanças e da Administração Pública,

além da tutela sectorial. A partir de 2017, esta tripla intervenção política na gestão alargou-se aos estu-

dos, pareceres e projetos.

38. Os instrumentos não-convencionais de controlo da despesa introduzem um custo desmesurado

para os beneficiários dos bens e serviços prestados pelo sector público e existem meios alternativos para

atingir os mesmos fins com efeitos laterais muito menos danosos. Se a intenção for limitar a despesa,

então por que é que o proponente dos OE não se limita a fazer isso mesmo nos mapas contabilísticos

que envia para a AR? Seria muito mais transparente e rigoroso na fixação das restrições orçamentais

individuais. Todos os instrumentos não-convencionais limitam a autonomia das equipas de gestão. A

inevitabilidade de apelar a exceções a este espartilho exige a intromissão do poder político executivo

em centenas de atos de gestão das entidades públicas todos os anos, verticalizando e centralizando

tanto decisões estratégicas como decisões triviais da vida das organizações, com reflexos negativos na

gestão e na qualidade da produção das unidades orgânicas.

39. Os gestores públicos enfrentam um conjunto de efeitos perversos que estas normas impõem sobre

as suas atividades de gestão, contribuindo para a diminuição da eficiência das entidades públicas. A

11 DE FEVEREIRO DE 2023 _______________________________________________________________________________________________________

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