18 DE MAIO DE 1991

202-(113)

3 — O Centro Regional começou por responder que mantinha a sua opinião quanto ao caso.

Acrescentou, todavia, que o «respeito institucional» que o Provedor de Justiça lhe merece o levaria a acatar a recomendação, se este insistisse nela.

O Provedor assim fez, pois não encontrou razão para mudar de atitude.

4 — Em 9 de Novembro de 1990, foi então recebida do referido Cenüo Regional a comunicação dc que tinha sido

dado cumprimento à recomendação do Provedor dc Justiça, pelo que a suspensão de benefícios aplicada ao interessado passou a abranger apenas o período entre o início da concessão do subsídio dc doença (1 de Outubro de 1985) e o início da pensão de reforma por invalidez (18 de Novembro de 1986), tendo assim a pena sido reduzida em cerca de 10 meses.

Sumário: Segurança social. Subvenção por serviços prestados em defesa da liberdade e democracia. Lei orçamental.

Objecto: Indeferimento do pedido de subvenção mensal vitalícia por, à data em que foi formulado, já ter decorrido o ano referente à lei orçamental que criou tal benefício.

Decisão: Reclamação procedente. Sugestão não acatada pela Caixa Geral de Aposentações. Recomendação à Assembleia da República.

Processo: N.° 2203/88.

Síntese

1 — Em 6 de Setembro de 1988 foi dirigida ao Provedor de Justiça uma reclamação contra a Caixa Geral de Aposentações por esta ter indeferido num determinado caso concreto o pedido dc concessão da subvenção mensal vitalícia instituída no artigo ll.9 da Lei n.9 49/86, de 31 de Dezembro (lei que aprovou o Orçamento do Estado para 1987), em favor dos cidadãos nacionais que estiveram internados no campo de trabalho do Tarrafal.

Salientava o reclamante, comprovando-o, que a Caixa alegara, em defesa desse indeferimento, o facto de à data do requerimento (25 de Maio de 1988), já ter decorrido o prazo para o efeito, porquanto a vigência da citada lei linha terminado no final do ano de 1987, dada a regra orçamental da anualidade.

2 — Em face de tal fundamentação, procedeu a Provedoria de Justiça à seguinte análise:

Suscita-se, no caso vertente, a questão dc saber se a norma constante do aludido artigo 11.8 da Lei n.9 49/86 é, na sua essência, uma disposição exclusivamente orçamental ou se, pelo contrário, reveste igualmente a natureza de uma verdadeira lei em sentido material.

A resolução desta questão implica que se atente no conceito e natureza jurídica do orçamento.

O orçamento é, fundamentalmente, uma previsão de receitas e de despesas relativamente a determinado período.

Esta ideia, que é comum a lodo e qualquer orçamento, tem, porém, de ser completada quando se trata do orçamento dc um Estado: neste caso, acresce àquela noção simplista a figura da autorização política, que engloba o consentimento pelo Parlamento do gasto público e dos sacrifícios necessários para o financiar (v. António Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, 1987, p. 268). Distinguem-se no orçamento funções económicas, funções políticas e funções jurídicas (v. ob. cit., p. 310).

As funções económicas derivam dc o orçamento permitir uma gestão racional c eficiente dos dinheiros públicos e traduzir os elementos fundamentais da política económica global do Estado.

As funções políticas resultam de o orçamento ser a garantia da liberdade e do património dos cidadãos contra as prepotências e abusos do Estado.

As funções jurídicas advêm do facto á& ser através do orçamento que se autoriza o exercício dos poderes financeiros da Administração e sc fixam os seus limites (v. António Braz Teixeira, Introdução ao Direito Financeiro, p. 35).

Pelo que respeita à natureza jurídica do orçamento, há quem na doutrina sustente que ele deve ser considerado uma lei em sentido material, visto que é através dele que a Administração adquire o direito a receber as receitas c a afectá-las à realização de certas despesas, consistindo, assim, numa norma inovadora, que introduz alterações na ordem jurídica anteriormente existente.

Contra esta posição, manifestam-se aqueles que entendem que o orçamento, embora revista a forma de lei, não tem conteúdo legislativo, uma vez que não consagra normas gerais e permanentes, tendo a sua validade c vigência circunscritas ao período anual. Dentro desta mesma corrente, há ainda quem admita que o orçamento possa ter a natureza de lei material mas isso apenas nos casos em que contenha verdadeiras normas jurídicas com a natureza e a eficácia das leis materiais (v. António Braz Teixeira, ob. cit., p. 57).

Tais normas, que transcendem as funções do orçamento, são dotadas dc eficácia permanente, não devendo estar, por conseguinte, sujeitas à regra da anualidade.

De acordo com esta orientação doutrinal, concluiu-se que seria esse o caso da norma do artigo ll.9, em apreço.

3 — Posto este entendimento à consideração da Caixa Geral de Aposentações, foi recebida a comunicação de que mantinha a concepção, já assumida, de que a norma cm questão deixara de estar em vigor a partir do 1 de Janeiro de 1988, porque a Lei do Enquadramento do Orçamento do Estado —Lei n.9 40/83, de 13 de Dezembro— prescreve que o orçamento é anual e que o ano económico coincide com o ano civil.

Acrescentava-se que essa posição já tinha sido sancionada pelo Secretário de Estado do Orçamento, subli-nhando-sc que era ao Governo que competia conceder ou não a subvenção cm causa.

4 — Neste contexto, concluiu-se que não era viável qualquer outra diligência quanto ao caso concreto, pelo que foi o mesmo arquivado na Provedoria de Justiça.

5 — Todavia, no plano geral, o Provedor de Justiça entendeu ser de expor à Assembleia da República os argumentos atrás aduzidos c com base neles recomendar que:

a) Pondere, de acordo com os objectivos do artigo 11." da Lei n.9 49/86, da justiça de vir a legislar, inierpretando-a autenticamente, por forma a evitar a referida interpretação restritiva da Administração Pública cm matéria orçamental c permitindo assim que os beneficiários das pensões nela instituídas as possam requerer a todo o tempo;

b) Tome cm consideração este tipo de situações por forma a que futura legislação cuja eficácia se pretende duradoura não venha a permitir, na sua aplicação, uma interpretação restritiva como a que a Administração Pública defende, decorrente da inclusão das correspondentes normas em diplomas orçamentais.