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II SÉRIE-C — NÚMERO 33

90, de forma a obterem a sua compatibilidade com o Decreto-Lei n.° 258/90, de 16 de Agosto.

Aos reclamantes restará sempre, claro está, o recurso aos meios do contencioso administrativo, nos termos da alínea i) do artigo 26." do Decreto-Lei n.° 129/84, de 27. de Abril (ETAF).

Despacho

R-2728/90.

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1 — Os despachos em anátise (Despacho SEVC n.° 91 89-XI, de 6 de Julho, publicado no Diário da República, 2." série, de 19 de Julho de 1989, e o Despacho SEOP n.° 29/91, de 23 de Maio, publicado no Diário da República, 2° série, de 17 de Junho de 1991, o qual revoga o primeiro) têm natureza administrativa e não legislativa, inserindo-se no exercício da competência regulamentar do Governo [artigo 202.°, alínea c), da CRP].

2 — Neste sentido, são verdadeiros actos normativos, na medida em que, consentem a generalidade e abstracção. Neste sentido, são também, porque no exercício da função administrativa e em razão da forma que os reveste, actos administrativos em sentido amplo.

3 — Serão, em rigor, actos administrativos na sua qualidade de «comandos jurídicos unilaterais emitidos por um órgão da Administração no exercício de um poder público de autoridade» (Diogo Freitas do Amaral, Direito Administrativo, vol. in, lições policopiadas, 1985, Lisboa, p. 39).

4 — Serão também actos normativos enquanto dotados de generalidade e abstracção. Como tal, distinguem-se dos actos administrativos em sentido estrito (e comum).

5 — A simplicidade da distinção entre, por um lado, aquilo que é geral e abstracto e, por outro, o qüe se considere individual e concreto não deixa de ser aparente, razão pela qual a marcação da fronteira entre o acto normativo e o acto não normativo nem sempre se mostra tarefa fácil.

6 — Inclusivamente não é absurdo admitir a existência de normas gerais e não abstractas, de tal modo que há quem considere apenas a generalidade como característica da norma jurídica (José de Oliveira Ascensão, O Direito — Introdução e Teoria Geral, Livraria Almedina, 6." ed., Coimbra, 1991, p. 516).

7—A ambos os despachos em análise não falta o carácter normativo, porquanto contêm regras gerais e abstractas: •'

8 — Gerais porque se dirigem a um universo relativamente indeterminado de destinatários, ou melhor, sem um destinatário ou destinatários a priori individualizáveis — aqueles que pretendam explorar postos de abastecimento de combustível e áreas de serviço.

9 — Abstractas por visarem um domínio quantitativamente indefinido de casos ou situações.

10 — Os Despachos SEVC n.° 9/89-XI e SEOP n.° 29/ 91 contêm, portanto, verdadeiras normas regulamentares.

U

11 — A fiscalização da constitucionalidade, entre nós, incide sobre normas — actos normativos emanados de órgãos do poder público que violam normas ou princípios consuVwcionais (cf. artigo 277.", n.° 1, da CRP).

12 — E sublinhe-se que o conceito de norma que tem sido adoptado pela jurisprudência constitucional é bastante extenso.

13 — Não fica, de modo algum, cingido às normas legislativas. Compreende, também, as normas regulamentares: «Onde, porém, um acto público for mais do que isso e contiver uma regra de conduta para os particulares ou para a Administração, ou um critério de decisão para esta última ou para o juiz, aí estaremos perante um acto normativo cujas injunções ficam sujeitas ao controlo da constitucionalidade (Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 26/85, Diário da República, 2." série, de 26 de Abril de 1985).»

14 — Até aqui parece, pois, encontrar-se objecto adequado à fiscalização da constitucionalidade.

15 — E ficará afectada esta asserção pela tese que a Administração pretende fazer valer no sentido de que tais actos são meramente internos e, além disso, indicativos e recomendatorios ?

16 — Primeiro, não é certo que tal hipótese afastasse a fiscalização da constitucionalidade de tais normas.

17 — Depois, também não se pode admitir que tais normas sejam eficazes apenas na ordem interna da Administração ou que a sua eficácia seja simplesmente indicativa ou recomendatoria.

18 — Relativamente ao primeiro aspecto, afirma Gomes Canotilho:

Os casos normativos editados pela Administração no exercício de funções administrativas podem constituir o objecto de controlo de constitucionalidade.

Incluem-se aqui todos os actos regulamentares típicos [...], bem como os actos pararregulamentares (resoluções, instruções, directivas, despachos), desde que preencham as características de norma jurídica [...] [Direito Constitucional, Livraria Almedina, Coimbra, 1991, 5.a ed., p. 1011.]

19 — Nada aponta na Constituição ou na lei para a exclusão dos chamados regulamentos internos do catálogo de actos sujeitos à fiscalização da constitucionalidade.

20 — A fiscalização da constitucionalidade, talvez a maior garantia de unidade do sistema configurado pela ordem jurídica, visa, antes de mais, o controlo do poder público.

21 —Não se vê, pois, o que pudesse afastar a priori a jurisdição constitucional do conhecimento dessa parte do sistema, fundamentalmente na área da fiscalização abstracta.

22 — Os regulamentos internos fazem levantar, como se antevê, problemas complexos:

Saber quais os âmbitos de actuação dos regulamentos administrativos internos, se são normas jurídicas, se têm de fundar-se em preceitos legais, se admitem. ser impugnados contenciosamente — são alguns dos problemas que têm implicado respostas divergentes. [Jorge Manuel Coutinho de Abreu, Sobre os Regulamentos Administrativos e o Principio da Legalidade, Livraria Almedina, Coimbra, 1987, p.93.]

23 — Verdadeiros regulamentos internos serão apenas os que não produzirem quaisquer efeitos sobre as esferas jurídicas dos particulares. Pelo contrário, ainda que sejam regulamentos organizatórios, desde que se reflictam nas posições subjectivas, serão regulamentos externos.