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II SÉRIE-C — NÚMERO 33

50 — O regulamento serve, prima facie, para executar a lei. Outra coisa não podia resultar do princípio da legalidade, ao qual se submete todo o exercício da função administrativa, nos termos do artigo 266.°, n.° 2, do texto constitucional.

51—0 Despacho SEVC n.°9/89-XI e o seu sucessor na ordem jurídica, o Despacho SEOP n.° 29/91, executam o Decreto-Lei n.° 13/71. de 23 de Janeiro, o qual estabelece o regime administrativo a.que se sujeitam as zonas de estrada e as zonas de protecção à estrada.

52 — Quanto a estas últimas zonas, disciplina as proibições em faixas com servidão non aedificandi e as permissões condicionadas nas chamadas faixas de respeito (artigo 3.° do citado diploma).

53 — Este diploma condiciona, nomeadamente, os acessos à zona de estrada (artigo 7.° ) e, em especial, para o que aqui importa, proíbe nos termos do artigo 8.° «a construção, estabelecimento, implantação ou produção de:

d) Edifícios a menos de 20 m, 15 m, 12 m ou 10 m do limite da plataforma da estrada, consoante esta for, respectivamente, internacional, de 1.', de 2." ou de 3* classes, ou dentro da zona de visibilidade;

e) Instalações de carácter industrial, nomeadamente fábricas, garagens, armazéns, restaurantes, hotéis e congéneres [...] a menos de 70 m e 50 m do limite da plataforma da estrada, consoante esta seja ou não estrada internacional, ou dentro das zonas de visibilidade.»

54 — E, ainda mais especificamente faz depender sempre de aprovação ou licença da Junta Autónoma de Estradas o estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar [artigo 10.°, n.° 1, alínea c), do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro].

55 — A lei confere poderes discricionários à Administração, nesta matéria. A Administração autovincula-se por meio da regulamentação aprovada.

56 — A legitimidade desta autovinculação é discutida na doutrina nacional e estrangeira (v. por todos, sobre este assunto, José Manuel Sérvulo Correia, Legalidade e Autonomia Constitucional nos Contratos Administrativos, Ed. Almedina, Coimbra, 1987, pp. 480 e. segs.).

57—A vinculação por via regulamentar até ao limite de densificação que salvaguarde um mínimo razoável de especificidade da situação individual e concreta (razão pela qual se conferem poderes discricionários) é a opção mais consentânea com os princípios de igualdade, e imparcialidade e proporcionalidade a que há-de submeter-se a actividade da Administração Publica (artigo 266.°, n.° 2).

58 — Assim, a regulamentação operada pelos Despachos SEVC.n.°9/89-XI e SEOP_n.° 29/91 parece, mesmo, desejável à luz da Constituição.

59 — No entanto, as normas que contêm tais despachos estão feridas de inconstitucionalidade, na medida em que não indicam expressamente a lei que regulamentam nem

apontam .para nenhuma norma habilitante de competência regulamentar.

60— Há, deste modo, uma violação do artigo 115.°, 1, da Constituição.

61 —E acrescente-se tratar-se de inconstitucionalidade directa, pese embora a interposição do Decreto-Lei n.° 13/71, àe 23 de Janeiro.

62 — É que neste ponto os actos regulamentares encontram-se disciplinados na Constituição.

63 — A parametricidade para aferir da validade do acto,

quanto a este aspecto, reside na Constituição e não na lei.

64 — «À partida, não é de excluir que qualquer acto jurídico-público — qualquer acto de exercício de uma função do Estado (política, administrativa, jurisdicional) — qualquer acto de poder público, desde que sujeito a uma norma constitucional sobre qualquer aspecto — pressuposto, elemento, requisito— venha a infringi-la.» (Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, t n, Coimbra Editora, 3.' ed., 1991, p. 315.)

65 — Ainda que se entenda tratar-se de regulamentos

independentes, os Despachos SEVC n.° 9/89-XI e SEOP n.° 29/91 estão feridos de inconstitucionalidade formal.

66 — E é assim, ou por não indicarem a norma habilitante (nos termos do artigo 115.°, n.° 7, parte final) ou porque, pura e simplesmente, não receberam a forma de decreto regulamentar (de acordo com a exigência do artigo 115.°, n.° 6, in fine).

67 — Refira-se, ainda, que não merece ser discutida, sequer, a questão da submissão ou não dos regulamentos internos ao princípio da legalidade.

68 — Há, na verdade, quem entre nós sustente a existência de uma reserva de poder regulamentar interno (Jorge M. Coutinho de Abreu, op. cit., pp. 100 e segs.), à semelhança do que ocorre generalizadamente na doutrina espanhola.

69 — Os regulamentos internos de organização escapariam, segundo esse entendimento, à relação comum entre, lei e acto regulamentar, a começar pela regra da necessária precedência legislativa.

70 — Contudo, como foi já oportunamente esclarecido (v. supra, n.M 22 e segs.), os despachos ministeriais em questão não podem, de modo algum, ser qualificados como regulamentos internos.

71 —Seguramente, os regulamentos são, pois, inconstitucionais por atentarem directamente contra o artigo 115.°, n.° 7, da Constituição, mas não pelas razões apontadas pelo mandatário do reclamante e pelos Ex.""" Srs. Assessor e Provedor-Adjunto.

72 — Atente-se, seguidamente, nas razões da discordância com as posições sustentadas, as quais vêem nos Despachos SEVC n.°9/89-XI e SEOP n.° 29/91 uma violação dos artigos 61.", n.° l, 62.", n.°2, 18.°, n.° 2, 266.°, n.° 2, e 82.°, todos da Constituição.

73 — Relativamente à Uberdade de iniciativa económica privada, ninguém hesitará, hoje, em reconhecer-lhe a natureza dos direitos, liberdades e garantias, ou, em bom rigor, de direito fundamental de natureza análoga à destes, para efeitos do artigo 17.° do texto constitucional.

74 — O texto inicial da Constituição fazia situá-la no artigo 85.° (parte n, concernente à organização económica).

75 — Com a revisão constitucional de 1982 receberia acolhimento na parte i, ingressando no catálogo formal dos direitos fundamentais e, dentro destes, no título m, referente aos direitos e deveres económicos, sociais e culturais.

76 — A mesma revisão deu-lhe redacção diversa da originária, mas manteve a funcionalização da iniciativa privada ao progresso colectivo e a sua limitação expressa pela Constituição.

77 — A revisão de 1989 suprimiria a instrumentalização desta liberdade ao progresso colectivo sublinhando, simplesmente, o interesse geral ao qual deve estar subordinado o seu exercício.

78 — Ainda no sentido da sua valorização como direito fundamental (que nunca deixara de ser), substitui-se a expressão «pode exercer-se» por «exerce-se».