22 DE SETEMBRO DE 1994

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24 — Marcelo Caetano distingue claramente regulamentos processuais e regulamentos internos:

Os primeiros contêm normas relativas às relações entre os serviços e o público, regulando o modo como òs particulares podem fazer valer os seus direitos perante a Administração ou obter desta as prestações que lhes são devidas. [Manual de Direito Administrativo, vol. 1, Ed. Almedina, 10." ed., Coimbra, 1982, p. 100.]

25 — Quanto aos segundos, escreveu o ilustre professor:

Os regulamentos internos limitam-se a traçar o âmbito de cada subunidade dentro de um serviço e as tarefas de cada agente e a regular as relações entre agentes, dos agentes com os órgãos de que dependem, ou até o funcionamento de um órgão colegial. [Idem.]

26 — Pois bem, é por demais evidente que os regulamentos em questão não são meros regulamentos internos: desde a localização à instalação, da concessão aos licenciamentos, tudo se prevê sobre o acesso à actividade de abastecimento de combustíveis ao público em estações de serviço ou simples bombas de gasolina e gasóleo.

27 — Neles se define o modo como os particulares deverão actuar para a obtenção de determinado resultado. Neles se criam ónus e deveres para os particulares e se estabelecem, por outro lado, algumas situações jurídicas activas. As suas normas possibilitam, perfeitamente, nelas fazer ancorar interesses legítimos dos particulares.

28 — Encontram-se ainda preenchidos os pressupostos relativos ao objecto para a fiscalização pelo Tribunal Constitucional.

29 — Não pode esquecer-se, porém, que se trata da fiscalização da constitucionalidade de normas.

30 — Na verdade, diz-se no artigo 281.°, n.° 1, alínea a), da Constituição que:

O Tribunal Constitucional aprecia e declara, com força obrigatória geral:

a) A inconstitucionalidade de quaisquer normas;

31 — A infracção de normas ou princípios constitucionais não pode ser a infracção de normas ou princípios colocados entre a Constituição e as normas visadas; não pode ser a simples afectação de normas que a Constituição faz pressupor como condição de validade das normas visadas.

32 — Não fosse esse entendimento correcto, e não se compreenderia a razão de ser de mecanismos de fiscalização da legalidade.

33 — Não se contra-argumente que a simples violação do princípio da hierarquia das normas gera inconstitucionalidade. Primeiro, porque o princípio da hierarquia normativa não é só em si mesmo um princípio constitucional. Ele é pressuposto da própria ideia de Constituição em sentido formal e de inconstitucional. Tal princípio exprime a ideia de que há normas que prevalecem sobre outras normas, assegurando a harmonia do sistema, fazendo afectar a existência e validade das normas tidas por inferiores que colidam com as normas de grau superior.

34 — Logo, deve entender-se haver inconstitucionalidade quando se viola directamente uma norma ou princípio

constitucional e não por se contrariar o princípio segundo o qual há normas superiores e normas inferiores e por se ofender essa cadeia hierárquica sem atingir a Constituição.

35 — Será inconstitucional, sim, por exemplo, a norma que altere a hierarquia normativa configurada pela Constituição.

36 — Observe-se a demonstração pelo absurdo, levando até às últimas consequências a ideia contrária, com a ilustração do exemplo de um acto administrativo que viole um regulamento de grau inferior em colisão com outro de grau superior.

37 — Não é de admitir nestas situações, como bem se vê, que haja uma relação de inconstitucionalidade.

38 — «È que o sistema jurídico não está organizado de forma circular, com a Constituição no centro e todos os actos amarrados a ela, a igual distância.» (Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, t. 11, Coimbra Editora, 1991, p. 315.)

39 — E, sublinhe-se, não fora assim e perderiam sentido útil, quer os mecanismos de fiscalização da legalidade pelo Tribunal Constitucional, quer outros meios, como é o caso da impugnação contenciosa de actos regulamentares, nos termos da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (Decreto-Lei n.° 267/85, de 16 de Julho, nos seus artigos 63." e seguintes).

40 — Sendo assim, não deve nem pode ser descurado um aspecto fundamental — saber da existência de mediação legislativa entre as normas dos Despachos SEVC n.°9/89-XI e SEOP n.° 29/91 e as normas e princípios constitucionais.

41 —Isto porque, se não houver tal mediação, em obediência ao princípio da legalidade administrativa [artigos 115.°, n.M 6 e 7, 202.°, alínea c), 242.° e 266.°, n.° 2, da CRP], tudo leva a crer na inconstitucionalidade formal de tais despachos.

42 — Por outro lado, se tal mediação existir, ela haverá de ser tida em conta, porque apenas a relação directa com a Constituição permite gerar a inconstitucionalidade de uma norma (regulamentos independentes, autónomos ou em situação praeter legem, necessariamente).

43 — A isto acresce o facto de a fiscalização constitucional da legalidade não ser uma categoria genérica.

44 — Não pode ser esquecido que a fiscalização da legalidade não incide sobre quaisquer normas, sem mais.

45 — No que toca a normas regulamentares, a fiscalização abstracta sucessiva da legalidade confina-se, exclusivamente, às alíneas c) e d) do artigo 281.°, n.° 1, da Constituição: regulamento regional violador de estatuto político-administrativo ou de lei geral da República e regulamentos nacionais por colisão com direitos regionais estatutariamente reconhecidos.

46 — Bem se vê, pois, que a fiscalização da legalidade pelo Tribunal Constitucional de normas regulamentares tem por ratio a salvaguarda dos limites da unidade do Estado face às autonomias regionais, bem como fazer respeitar aos órgãos de soberania as garantias das regiões insulares.

47 — Diga-se, antes de mais, que as normas em causa padecem de inconstitucionalidade, mas por razões e em plano totalmente diversos dos focados pelos Srs. Provedor-- Adjunto e Assessor.

48 — Assim, trata-se, de inconstitucionalidade formal, total e antecedente.

49 —Do artigo 115.°, n.05 5, 6 e 7, resulta claramente que o regulamento pressupõe a lei como condição da sua validade.