3 DE ABRIL DE 1979

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d) Valor das disposições legais tendentes a resolver as dúvidas de interpretação — Frequentemente dispõe-se em diplomas legais (veja-se, a título de exemplo, o artigo 19.° do Decreto-Lei n.° 76/77, de 1 de Março) que as dúvidas resultantes da aplicação respectiva são resolvidas por despacho de determinada entidade ministerial. Outras vezes permite-se nos mesmos preceitos que os casos omissos sejam resolvidos pela mesma via.

Porque a análise de normas deste jaez assume particular importância quando se legisla através de autorizações legislativas, vamos, agora, tecer alguns comentários sobre o valor e significado jurídico de tais normas.

Limitando-nos ao campo de resolução de dúvidas de interpretação, tem apontado a doutrina que os despachos interpretativos produzidos ao abrigo de tais normas apenas têm a natureza de instruções uniformizadoras para os serviços dependentes do órgão governamental donde dimana o despacho. Esta parte da doutrina chega a admitir, pois, que o despacho interpretativo não obriga a terceiros e só tem valor para o futuro como regulamento ou despacho interno, sem que os tribunais lhe devam obediência. Tratar-se-ia, pois, de uma actividade de interpretação administrativa que se chama interpretação quase--autêntica (veja-se, por todos, Manual de Direito Administrativo, Marcelo Caetano, t. i, 9.a ed., 1970, p. 114).

Temos para nós, embora com algumas dúvidas, que a interpretação elaborada por resolução do Conselho de Ministros ou mesmo por despacho ministerial é equivalente à interpretação autêntica. Se é o próprio diploma-matriz que tal consente, parece--nos que os despachos interpretativos se devem integrar na norma interpretada com a mesma força legal do diploma que lhe serve de suporte.

Diz-se, é certo, que a tais depachos falta a forma de fonte de direito igual ou superior à norma interpretada, e daí o seu diminuto v?'--r jurídico. Todavia, pensamos, a não se considc. vinculativa tal interpretação para todos os destinatários da norma, parece sem significado o facto de tal método ser autorizado pela norma interpretada, o que equivale a dizer que se traduz num método de interpretação em tudo semelhante ao valor e significado das interpretações ao alcance do vulgar intérprete, o que, convenhamos, não é de aceitar.

De qualquer modo, quer se atribua o valor indicado em primeiro lugar, quer se atribua o significado indicado em segundo lugar, é óbvio que o Governo, mais concretamente o Ministro da Administração Interna, no que concerne ao Decreto-Lei n.° 76/77, de 1 de Março, detém amplos poderes de interpretação para resolver as dúvidas surgidas na aplicação do mesmo diploma.

Já o mesmo não se poderá dizer quanto à regulamentação dos casos omissos. Estando, como estamos, no domínio da competência reservada à Assembleia da República (artigo 167.°, alínea m), da Constituição da República Portuguesa], è óbvio que permitir-se ao Governo que regule ex novo situações jurídicas fora do período de autorização legislativa, se traduz numa manifesta invasão da competência de outro Órgão de Soberania.

Parece, pois, inequivoco que a segunda parte do artigo 19.° do Decreto-t.ci n.° 76/77, de 1 de Mar-

ço, está ferida do vício :ie inconstitucionalidade orgânica. Não se diga, porém, que a resolução dos casos omissos se pode ainda fazer durante o período da autorização legislativa, e daí o sentido útil de tal norma e a sua constitucionalidade. Também não é de aceitar tal tese. É que, nos termos do artigo 168.° da Constituição, a autorização legislativa deve ser usada de uma só vez. Ora, a resolução dos casos omissos não pode deixar de entender-se como criação de novas normas jurídicas, o que equivale a dizer-se que, mesmo no período de autorização legislativa, a regulamentação dos casos omissos se traduz numa fraude à utilização unitária da autorização legislativa, desde que, na primeira utilização, não se tenha ressalvado à hipótese de regulamentação parcelar, como claramente dispõe a parte final do artigo 168.°, n.° 2.

2 — Postas estas notas introdutórias, vamos agora passar à apreciação e análise do Despacho Normativo n.° 135-A/77, publicado no Diário da República, l.3 série, n.° 125, de 30 de Maio de 1977.

II

1 — No trabalho de análise que adiante se fará vamos seguir de perto os pontos assinalados pelo Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local na exposição anexa.

2 — Como se diz no próprio preâmbulo do Decreto-Lei n.° 76/77, de 1 de Março, com tal diploma visou-se em síntese pôr termo ao princípio de diferenciação salarial em função dos niveis económicos regionais, corrigir as disparidades e as assimetrias dos quadros de pessoal, aprovados pelo Decreto-Lei n.° 506/75, de 18 de Setembro, e, ainda, evitar a proliferação indiscriminada de categorias, adequando as designações das mesmas ao conteúdo funcional dos cargos respectivos.

3 — Da documentação junta pela entidade peticionária facilmente se infere que o diploma em causa foi bem acolhido pelas estruturas representativas dos trabalhadores, muito embora transpareçam, facilmente, as dúvidas de interpretação resultantes da sua aplicação.

4 — É exactamente na sequência da aplicação do diploma que nasceu o Despacho Normativo n.° 135-A/77, que agora se passa a analisar:

a) N.° 1 do despacho normativo:

No artigo 1.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 76/77, estabelecem-se as categorias do pessoal da administração local e regional.

Por sua vez, no artigo 2.° do mesmo diploma, estabeleceu-se a obrigatoriedade de fazer a adaptação dos lugares e categorias existentes nos quadros de pessoal ao novo elenco de categorias criado pelo diploma.

Através do ponto n.° 1 do despacho normativo veio dizer-se que a adaptação referida poderia abranger o pessoal que na mesma data se encontrava vinculado aos serviços, embora não integrado nos quadros, desde que houvessem sido admitidos até 24 de Novembro de 1973, e exercessem funções que correspondessem, de modo efectivo, a necessidades efectivas dos respectivos serviços.