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II SÉRIE — NÚMERO 30

cioso administrativo e fiscal dê garantias de eficácia e independência. E tais características hão-de reflectir-se adequadamente não só na estrutura, atribuições e competências dos tribunais e no próprio regime do recurso contencioso, mas também nas soluções adoptadas quanto ao recrutamento e garantias dos respectivos juízes.

Neste domínio, a Constituição da República logo em 1976 consagrou como princípio geral comum a todos os tribunais o da independência e única sujeição à lei. Este princípio não é salvaguardado num sistema como o ainda vigente — que vem do período anterior a 25 de Abril de 1974—, em que a nomeação dos juízes do contencioso administrativo cabe ao Executivo. Importa que o novo sistema assegure uma real independência, o que exige desde logo a alteração das regras de nomeação e a definição de garantias de acesso, de acordo com o disposto no actual artigo 222.°, n.° 2, da Constituição.

3.4 — É tradicional no País o recrutamento preferencial, pelo menos na prática, entre os magistrados judiciais. Este sistema tem a vantagem de aproveitar a formação e a experiência judicial dos magistrados, mas oferece alguns inconvenientes, dos quais há que salientar o facto de a especialização em matéria administrativa se fazer com sacrifício da preparação dos juízes, na hipótese de regresso à carreira em que continuam integrados; além disso, perde-se o contributo que pode ser dado por pessoas que, tendo formação jurídica, têm da Administração um conhecimento mais real, em virtude de funções que nela tenham exercido. Por esse motivo, alguns países recrutam juízes do contencioso entre agentes da Administração. Igualmente se considera a possibilidade de admitir no contencioso administrativo os diplomados por escola de administração pública, sistema que noutros países tem largas tradições. Por isso, opta por um sistema que, dando preferência aos magistrados judiciais, admite o ingresso de licenciados em Direito que tenham exercido funções na Administração e aos diplomados por aquela escola, quando existir.

3.5 — No que respeita à competência para nomear os juízes do contencioso (e excluída a nomeação pelo Executivo, por esta forma violar a Constituição), atribuir essa competência ao Conselho Superior da Magistratura continua a revelar-se desaconselhável. Viria alargar o âmbito da acção do Conselho Superior da Magistratura para além das finalidades para que foi criado, assoberbando um órgão já de si com um campo vasto de atribuições. Por outro lado, e essencialmente, tendo-se escolhido o sistema de permitir no contencioso administrativo e fiscal juízes não oriundos da magistratura judicial, não faria sentido fazer depender a nomeação e a disciplina desse juízes de um órgão onde não estariam todos representados. Além de que os problemas específicos dos tribunais administrativos e fiscais são diversos dos que são próprios dos tribunais judiciais (por isso se separam essas duas ordens de tribunais).

Continua a preferir-se, pois, o sistema de atribuir a nomeação e, por implicação, a acção disciplinar a um órgão independente e diverso daquele Conselho, órgão de natureza semelhante ao Conselho Superior da Ma-

gistratura, formado pelos próprios sectores que irão ser sujeitos à fiscalização desses magistrados.

3.6 — Outra questão que pode suscitar discussão é a da junção, dentro da mesma ordenação judicial, do contencioso administrativo e do contencioso fiscal.

Essa ligação é aconselhada por razões de natureza substancial e de natureza prática. Para além do problema de saber se os tribunais fiscais são tribunais administrativos especializados, o certo é que a decisão do juiz fiscal se analisa, em grande parte das vezes, num juízo sobre um acto administrativo: daí que seja desejável uma formação de base comum. Depois, estas realidades estão de algum modo reconhecidas no facto de no próprio sistema vigente estarem integradas no mesmo tribunal supremo as Secções do Contencioso Administrativo e do Contencioso Fiscal.

A conexação que isso revela deve ser desenvolvida nas suas consequências ao delinear o sistema global das duas ordens contenciosas. Por último, um sistema único permite uma economia de meios e uma unidade de actuações que não se poderiam verificar com duas ordens independentes. Procura-se, evidentemente, garantir que a integração não lese os direitos adquiridos dos que actualmente prestam serviço nos tribunais em causa.

3.7 — Apresenta-se uma hierarquia de tribunais com 3 escalões, o que constitui uma inovação não polémica quanto ao contencioso administrativo. Não há motivo para que o foro administrativo continue privado das 3 vias de recurso, que são o normal dos outros tribunais (incluindo os fiscais), ao mesmo tempo que se antolham vantagens na criação de uma 2." instância do contencioso administrativo, propiciando, designadamente, uma adequada desconcentração em matéria de recursos contenciosos actualmente dirigidos ao Supremo Tribunal Administrativo.

Desde logo se pode com isso descongestionar aquele Tribunal em relação a matérias que hoje lhe cabem em primeira jurisdição. Além disso, a criação de tribunais de 2." instância, de âmbito não nacional, corresponde ao desejo da aproximação entre a justiça e as populações. A formulação utilizada é flexível, mas considera-se desejável a existência -não apenas de um mar de vários tribunais de 2.a instância, nisso se distinguindo o projecto de várias das propostas governamentais conhecidas.

Quanto à 1." instância, o pequeno movimento de muitas circunscrições permitirá a competência cumulativa para matéria administrativa e matéria fiscal. Quando isso não suceda, o problema poderá ser resolvido pela criação de tribunais de auditoria especializados ou de juízos. Em sentido contrário, pode mais de um tribunal de auditoria ser colocado sob a jurisdição de um só auditor. Tudo isto sucede nos tribunais judiciais.

3.8 — Adopta-se também uma solução em matéria de recurso para os tribunais superiores, não inédita em direito comparado, que consiste em atribuir a respectiva instrução e preparação aos tribunais imediatamente inferiores. A solução oferece 2 vantagens de relevo: em primeiro lugar, permite descongestionar os tribunais superiores (designadamente o Supremo Tribunal Administrativo), libertando-os para o julgamento das questões de fundo; em segundo lu-