1 DE MARÇO DE 1985

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Câmara dos Revisores Oficiais de Contas. Para tanto, haverá que confrontar as características essenciais das associações públicas, enquanto pessoas colectivas de direito público, com as das pessoas colectivas de direito privado e utilidade pública administrativa.

16 — Acreditamos que as diferenças essenciais entre estes 2 entes colectivos são 3.

Em primeiro lugar, as pessoas colectivas de direito privado e utilidade pública administrativa resultam da atribuição da personalidade jurídica, pelo Estado, a um substrato associativo ou fundacional preexistente que prossegue fins desinteressados e coincidentes com os fins do Estado — ou de outra pessoa colectiva de direito público— e ao qual, por isso, este reconhece, expressamente, utilidade pública (}).

O Estado não cria as pessoas colectivas de direito privado —reconhece-as, declarando, em certas condições, a sua utilidade pública administrativa. Por isso, estas podem modificar os seus fins e alterar os seus estatutos, sem que tal possa implicar mais do que a revogação da declaração de utilidade pública (cf. artigo 13.°, n.° 1, alínea b), do Decreto-Lei n.° 460/77, de 7 de Novembro). Também, por isso, estas pessoas colectivas podem extinguir-se (J).

Quanto às pessoas colectivas de direito público, a situação é bem diversa: o Estado promove a criação do próprio substracto, quer partindo do nada, quer aproveitando organizações já existentes às quais modifica a estrutura e o estatuto jurídico (transforma um serviço num instituto público, nacionaliza um conjunto de empresas privadas e funde-as numa empresa pública, cria uma fundação pública, etc).

Resultando a criação do substracto de acto do Estado, de acto de poder, não está nas mãos da pessoa colectiva de direito público alterar os seus estatutos ou extinguir-se.

17 — Ê que — e aí temos a segunda diferença— as pessoas colectivas de direito público são criadas e existem para a prossecução necessária de interesses colectivos. Elas prosseguem fins do Estado, fins que não podem deixar de ser assegurados, directa ou indirectamente, pelo Estado. Compõem, por isso, a administração estadual indirecta (cf. Freitas do Amaral, op. cit., pp. 377 a 382). Esta, por sua vez, integra dois tipos de entes públicos: os institutos públicos e as associações públicas, que se distinguem entre si pela natureza do substracto — institucional, nos primeiros, associativo (conjunto de indivíduos ou entes colectivos), nas segundas.

O O reconhecimento da utilidade pública pode fazer-se individualmente, precedendo solicitação da entidade interessada (artigo 5.° do Decreto-Lei n.° 460/77), ou genericamente, para todas as pessoas colectivas de determinada categoria, como sucede com as instituições particulares de solidariedade social (artigo 8." do Estatuto anexo do Decreto-Lei n." 119/83, de 25 de Fevereiro).

O Isto só é verdade para as pessoas colectivas de direito privado cuja declaração de utilidade pública depende de solicitação individual. Para as outras [v. nota (')]. existem normas limitadoras das alterações estatutárias e do processo de extinção (artigos 11.° e 27." do estatuto anexo ao Decreto-Lei n.° 119/83, de 25 de Fevereiro, por exemplo).

Convém salientar que o fenómeno da devolução de poderes, característico da administração indirecta, atinge maior amplitude no caso das associações públicas, pois abrange a faculdade de escolha dos titulares dos órgãos da pessoa colectiva. Embora existam relevantes diferenças, esta característica das associações públicas aproxima-as das autarquias locais (e com estas o Dr. Sérvulo Correia, op. cit., p. 145, inclui-as na administração autónoma, a que se refere a alínea d) do artigo 202.° da Constituição).

Diversamente, as pessoas colectivas de utilidade pública administrativa, sendo entes privados, prosseguem fins coincidentes com os do Estado, mas por opção dos instituidores ou dos associados. Daí que, em princípio, possam modificar os seus fins ou extinguir-se.

18 — A terceira grande diferença — do maior relevo para o problema em análise— traça, a nosso ver, a fronteira entre as associações públicas c as associações privadas a que for reconhecida utilidade pública (administrativa): a estas últimas, como associações privadas que são, aplica-se claramente o disposto no n.° 3 do artigo 46.° da Constituição — a liberdade negativa de associação.

Resulta daqui que, tratando-se de associações profissionais ou de classe, da conjugação do citado preceito com o disposto no n.° 1 do artigo 47.° — e ainda com o preceituado na alínea 6) do n.° 2 do artigo 56.°— não parece possível, à face da nossa lei fundamental, obrigar uma certa profissão a associar-se numa entidade privada como condição do respectivo exercício profissional, conferindo do mesmo passo a tal entidade, por razões disciplinares ou outras, o poder de impedir aquele exercício.

Por outro lado, relativamente às entidades privadas de natureza associativa, funciona o princípio da representação associativa e não o da representação corporativa: daí que as associações de classe, designadamente os sindicatos, apenas representem aqueles que neles livremente se inscrevem e não o conjunto de todos quantos exercem determinada actividade profissional (forçados à inscrição ou, ao menos, à quotização).

Já assim não será —ou assim poderá não ser — relativamente às associações públicas: existindo por força do acto do poder e não por vontade dos associados, é admissível, em princípio, que o legislador, tendo em consideração as finalidades de interesse público prosseguidas, considere obrigatória a inscrição nelas e lhes atribua representatividade de tipo corporativo, permitindo-lhes assim condicionar o exercício da actividade profissional em causa.

19 — Ora bem: qualquer das Câmaras em causa foi criada por acto do poder público; todas elas prosseguem, necessariamente embora não exclusivamente e com graus de intensidade diversos (4), fins de interesse público (não po-

(') A prossecução de fins de interesse público atinge intensidade máxima na Câmara dos Despachantes Oficiais e minima na Câmara dos Solicitadores, encontrando-se a Câmara dos Revisores Oftciais de Contas entre as duas, mas mais perto da primeira.