1 DE MARÇO DE 1985

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mento de taxas moderadoras, reitera o carácter da gratuitidade do acesso ao Serviço Nacional de Saúde, especificando que a finalidade visada por aquelas taxas seria a racionalização da utilização das prestações.

Por outro lado, a busca que fizemos sobre os vários sistemas de saúde permite-nos concluir que, quer os sistemas inspirados no modelo do Serviço Nacional de Saúde, quer os vazados no princípio do terceiro garante, comportam procedimentos vários, tendentes a refrear ou reprimir as despesas sanitárias, que vão desde apertados requisitos para o recurso a especialistas até a taxas moderadoras (24). O sistema do ticket modérateur existe, pelo menos, no sistema belga (K) e no sistema francês O sistema inglês do NHS, que é um sistema gratuito e inspirador da Lei n.° 56/ 79, comporta também no seu regime a existência de taxas moderadoras, pelo menos a partir da sua segunda fase ("), embora a percentagem advinda para o orçamento da NHS destes pagamentos seja quase irrelevante (2 % do total), correspondendo as despesas britânicas em matéria de saúde í28) a 5 % do rendimento nacional.

11 — Feitas estas considerações prévias, cabe agora entrar directamente na análise da natureza jurídica das «taxas moderadoras» previstas no artigo 7.° da Lei do Serviço Nacional de Saúde com vista a, numa primeira linha, indagar se se trata de um «preço», de uma «figura tributária» ou de um tertium genus e, numa segunda ordem de considerações, verificar se a figura classificada é compatível com o sistema constitucional de gratuitidade na prestação de cuidados de saúde.

A taxa moderadora, tal como prevista np artigo 7.° da Lei do Serviço Nacional de Saúde, é figura diferente de um preço que, mesmo nos chamados «preços políticos» exige, para a sua fixação, uma relacionação com custos e rendimentos (w) a que a previsão daquela taxa é alheia.

Será então a taxa moderadora uma figura tributária, e, na hipótese afirmativa, qual?

Nas sociedades modernas, em que o sistema fiscal e as várias figuras tributárias que o integram são* chamadas não só à satisfação de necessidades financeiras do Estado, mas também ao preenchimento de objectivos subsidiários, como sejam a realização de determinada política social ou até finalidades concretas de política económica, torna-se, em certos casos, difícil verificar se estamos perante uma figura tributária ou uma prestação coactiva de natureza não tributária.

(") Sobre a admissibilidade da existência de taxas moderadoras nos vários sistemas (v. Jean-Marie Auby, Le Droit de la Santé, p. 212-213).

(") Pode ir até 25 % do custo dos cuidados correntes e do preço dos produtos farmacêuticos (cf. Pierre Denis, Droit de la Sécurité Sociale, p. 297).

{*) Guy de la Jardinerie e Nicolas Floréal, Droit Social, n.0' 9-10, Setembro-Outubro de 1978, pp. 28 e 31.

(") No ano de 1978-1979 estas taxas subsidiaram o orçamento do NHS em 2%, La Santé Rationée?, Jean de Ker-vosdoné (v. o estudo de Célia Davies e outros Avenirs possibles d'un Service Nationale de Santé, p. 136).

(a) Jacques Doublet, Sécurité Sociale, p. 736.

C) Sobre os critérios distintivos entre «preços» e «taxas» v. António Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, pp. 762-763.

De qualquer modo, é ponto assente que todos os sistemas fiscais têm como objectivo imediato a angariação de receitas para satisfação de necessidades financeiras do Estado. Mesmo na nossa Constituição, em que a finalidade imediata aparece em último lugar, é possível defender ter sido o sistema fiscal gizado com o objectivo imediato de angariar receitas públicas

Nesta linha de considerações, tem sido entendido que os tributos se definem não só pela estrutura como também pela sua função ou finalidade. Assim, seria essencial à noção de tributo que «a prestação patrimonial objecto de uma obrigação ex lege tenha sido criada com o fim imediato de contribuir para os encargos públicos, para a realização de despesas públicas (M). De acordo com esta concepção, que é a geralmente aceite, não revestiriam natureza tributária determinadas prestações pecuniárias que, não obstante ingressarem nos cofres do Estado e poderem ser aplicadas à satisfação de despesas públicas, foram criadas com diferentes objectivos imediatos (3J).

A indagação dos objectivos imediatos, se é fácil no citado caso das multas, torna-se mais complexa quando se está era presença de determinadas taxas, já que a sua fixação não obedece apenas a simples critérios de distribuição de encargos pelos utentes ("), pretendendo atingir também outras finalidades.

No caso concreto das taxas com natureza tributária, o elemento qualificador que.as permitiria distinguir de outros tributos, nomeadamente os impostos, seria o seu carácter sinalagmático ou de contraprestação, ligada individualizadamente, quer à prestação de uma actividade pública, quer à utilização do domínio público, quer ainda à remoção de um limite jurídico (*).

(") O artigo 106.°, n.° 1, da Constituição dletermina que:

1 — O sistema fiscal será estruturado por lei, com vista à repartição igualitária da riqueza e dos rendimentos e a satisfação de necessidades financeiras do Estado.

(") Alberto Xavier, Manuel de Direito Fiscal, i, p. 40.

(") Ê este, por exemplo, o caso das multas criadas para sancionarem a violação de certos deveres, não obstante constituírem parcela de receitas públicas.

(") António Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, vol. I, pp. 762-763 — O critério de fixação das taxas assenta nas seguintes ideias basilares:

1 — Facilitar ou dificultar o acesso aos serviços públicos, segundo um critério puramente político;

2 — Proceder à distribuição de encargos públicos nomeadamente com o funcionamento de determinado serviço, de harmonia com critérios de justiça.

(*) A noção da taxa, em confronto com os impostos, tem construção suficientemente solidificada, quer na doutrina, quer na jurisprudência. Sobre a matéria referem-se:

Pessoa Jorge, Lições de Direito Fiscal — taxa é a prestação pecuniária que o particular paga ao Estado ou a entes públicos em retribuição de um serviço individualmente prestado.

António de Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, i, p. 345 — taxa é a prestação tributária que pressupõe ou dá origem a uma contraprestação específica, constituída por uma relação concreta entre o contribuinte e um bem ou serviço público. A taxa pressupõe financeiramente certo tipo de utilização de um serviço