19 DE JUNHO DE 1985

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Se é certo que o autor de um diploma legislativo pode, através de outro de igual força, fazer interpretação autêntica, menos certo não é que isso é bem diferente de, caso a caso, se dirimir um conflito surgido no tocante à interpretação e aplicação das normas, o que contrariaria inclusivamente os princípios a que deve obedecer uma lei. E no caso que quis versar nem sequer se trata de a Assembleia da República fazer interpretação autêntica de uma lei dela emanada

Assim, perante o que muito resumidamente expus, perfilho o entendimento que a Assembleia da República deve recusar-se a proferir qualquer deliberação, seja ela qual for, que vise dirimir diferendos entre autarquias quanto aos limites das suas áreas territoriais.

Marques Mendes.

Parecer sobre diferendos entre autarquias locais a propósito dos respectivos limites

Tendo a Comissão de Administração Interna e Poder Local, na sua reunião de 29 de Janeiro de 1985, deliberado solicitar à Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias um parecer sobre diferendos entre autarquias locais, a propósito dos respectivos limites, aprovou esta, por unanimidade, o seguinte:

A questão colocada é a de saber qual a competência da Assembleia da República em matéria de diferendos entre autarquias locais surgidos a propósito dos respectivos limites.

Estabelece a Constituição da República, no seu artigo 167.°, alínea /), que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre o «regime de criação, extinção e modificação territorial das autarquias locais». Já antes da revisão de 1982 a lei fundamental prescrevia regras com o mesmo conteúdo essencial.

Com efeito, a alínea h) do artigo 167.° dispunha caber a este órgão de soberania a «organização do poder local», no qual sempre se entendeu estar consumida a divisão territorial das autarquias nos termos que o preceito hoje em vigor precisou. Recorde-se, aliás, que no n.° 4 do artigo 238.° se determinava (então como no presente) que «a divisão administrativa do território será estabelecida por lei». A esta luz se leria o texto dos artigos 249.° e 256.°, respeitantes aos municípios e às regiões administrativas, mantido e aperfeiçoado pelo legislador de 1982.

Uma primeira e importante conclusão a extrair é a que se prende com a ruptura decisiva operada com o sistema que vinha do passado, designadamente no tocante à ordem constitucional e legal-administrativa nele vigente. A Constituição de 1976 pulverizou, por si só, o artigo 12.° do Código Administrativo, que consagrava a competência do Governo para (n.° 3.°) «resolver as dúvidas acerca dos limites das circunscrições administrativas, fixando-os quando sejam incertos». A Lei n.° 11/82, de 2 de Junho, veio a revogar, na esteira do exposto e de modo expresso, aquele comando (artigo 17.°).

Segunda ilação é a de que, pertencendo exclusivamente à Assembleia da República legislar em matéria do «regime de criação, extinção e modificação territorial das autarquias», só os deputados, grupos parla-

mentares, Governo e, para as regiões autónomas, as assembleias regionais, nos termos dos artigos 170." e 159.°, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, detêm o impulso legiferador, mediante a apresentação de projectos e propostas de lei. A estes, como é óbvio, não está vedado, pela via de alteração de limites, ou do seu estabelecimento ex novo, intervir através de actos constitutivos, modificativos ou extintivos, no universo territorial local. Configuram-se, assim, como os mais vastos os poderes da Assembleia da República, sendo de relevar que, em termos absolutos, a superação de conflito pode também obter-se a partir de disposição legislativa inovadora.

Surge, entretanto, a necesidade de apurar se, em face dos contornos constitucionais, competirá ao órgão de soberania em referência dirimir diferendos que tenham por base a disputa sobre incertos limites territoriais, já fixados, todavia, noutras épocas.

Importa reter, antes de mais, que se não trata agora de mudar, criando, extinguindo ou modificando con-finações entre autarquias. Tão-só se cura de fixar traçados que existem e relativamente aos quais se desencadeou, numa situação nebulosa ou parcamente definida, um processo conflitual, muitas vezes exacerbado por emoções e enquistado por jogos de influência com carga pessoal evidente. Uma tal reposição é, contudo, geralmente complexa. Nem sempre os documentos a que se recorre no curso do labor heurístico são bas-tantemente precisos; pelo contrário, contêm, com alguma frequência, referentes indescodificáveis ou quase, menções de árdua dilucidação, realidades que o tempo deliu ou cujas saliências se esbateram. Os tombos, tal como a generalidade dos títulos ancestrais, exigem uma actividade hermenêutica aturada, paralela, aliás, dos múltiplos outros instrumentos de averiguação de que um julgador se socorre. Daí que se imponha sublinhar, de forma rigorosa, que as características do procedimento em apreço se não inserem, com naturalidade, no molde de funcionamento de um parlamento, privilegiadamente vocacionado para a produção legislativa e não para a apreciação das questões de mero facto.

Na verdade, não se vê como, desencrespadamente, fazer conviver as competências política, legislativa e fiscalizatória da Assembleia da República (decorrente dos artigos 164.°, 165.°, 167.° e 168.° da CRP) com as que se substanciariam numa moldura judicativa, nesta abarcada toda a tramitação que vai da instrução processual à sentença, passando pelas instâncias probatórias. É, pois, ao que se chega, sob a alçada da função jurisdicional (nos termos do artigo 206.°, em especial in fine, da CRP), que recaem os litígios entre autarquias a propósito das respectivas demarcações fronteiriças. As autarquias são pessoas colectivas (artigo 237.°, n.° 2, da lei fundamental), pelo que gozam, com as necessárias adaptações, em razão da sua natureza específica, dos direitos consagrados na Constituição, e, desde logo, do acesso aos tribunais (artigo 20.°, n.° 2) para defesa, pleiteando, daqueles que tiverem por ofendidos. O mecanismo idóneo é a acção judicial, à qual se aplicam as regras adjectivas pertinentes, e, entre elas, as da faculdade de recurso. A decisão do tribunal, em cada caso concreto, será, obviamente, declarativa.

Por seu turno, a intervenção da Assembleia da República atrás preconizada justificar-se-ia quando se tornasse notória a necessidade de definir limites ex novo