20 DE JULHO DE 1996

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14 — Demonstra-o também o regime criado pelo Decreto-Lei n.° 445/91, de 20 de Novembro, quanto ao licenciamento de obras particulares, já que no seu artigo 52.° se dispõe serem nulos os actos administrativos que violem o conteúdo de um plano regional de ordenamento do

território.

15 — A extensão e alcance das normas contidas no Decreto-Lei n.° 351/93, de 7 de Outubro, são reconhecidamente mais vastos, excedendo a disciplina jurídica dos planos regionais de ordenamento do território definida através do Decreto-Lei n.° 176/88, de 18 de Maio, alterado pelo Decreto-Lei n.° 367//90, de 26 de Novembro.

16 — Muito embora o artigo 12." do Decreto-Lei n.° 176/88, de 18 de Maio, determine a vinculação pelos planos regionais de ordenamento do território de todas as entidades públicas e privadas, sob pena de nulidade das situações jurídicas desconformes, o certo é que em caso algum se dispõe sobre actos consolidados em momento anterior, isto porque é regra no nosso ordenamento jurídico que a produção retroactiva de efeitos jurídicos há-de resultar expressamente da nova lei (v. artigo 12.° do Código Civil).

17 — Ora, deve observar-se então que por via dr> disposto no Decreto-Lei n.° 351/93, de 7 de Outubro, é determinada a extinção dos seguintes direitos conferidos por actos urbanísticos permissivos:

a) Os praticados em momento anterior ao da entrada em vigor dos planos de ordenamento do território e cujos actos constitutivos não sejam sujeitos ao procedimento de avaliação da compatibilidade determinado pelo Decreto-Lei n.° 351/93, de 7 de Outubro, até ao termo previsto no seu artigo 2.°;

b) Aqueles em relação aos quais venha a ser proferida declaração expressa de incompatibilidade com os planos regionais de ordenamento do território posteriores;

c) Todos quantos não sejam exercidos no prazo de um ano contado a partir da data da confirmação da compatibilidade.

18 — A eficácia temporal das normas do citado diploma é, pois, complexa e heterogénea. Assim, encontram-se situações em que a lei dispõe apenas para o futuro, determinando, desde já, a precariedade e não definitividade dos actos urbanísticos enunciados nos artigos 1.°, n.° 1, e 3.°, por necessidade de um acto aferidor de compatibilidade com os PROT vigentes ou a aprovar. Detectam-se, por outro lado, situações de retroactividade sobre actos praticados anteriormente à entrada em vigor do diploma.

19 — Refira-se, por mais uma vez, a nulidade que recai sobre um acto urbanístico contrário a um plano regional de ordenamento do território vigente no momento da sua prática.

20 — Refira-se também que o novo regime, introduzido pelo Decreto-Lei n.° 351/93, de 7 de Outubro, teve o mérito de salvaguardar algumas situações constituídas em nome do princípio da tutela da confiança. Por isso, determina o artigo 1.°, n.° 4, a protecção de obras cujo início de execução remonte a data anterior à entrada em vigor de um plano regional territorialmente aplicável, desde que tal obra não tenha sofrido qualquer suspensão. Foi-se ligeiramente mais longe ao tutelar inclusivamente obras iniciadas após a entrada em vigor do PROT, desde que vão tenha ocorrido qualquer suspensão da mesma até ao termo da caducidade da respectiva licença.

21 —Não se questiona a fundamental importância dos planos de ordenamento territorial, seja qual for o seu âmbito. Eles representam um imperativo constitucional cometido fundamentalmente ao Estado e às Autarquias locais (cfr. artigo 9.°, alínea e), in fine; artigo 65.°, n.° 2, alínea a); artigo 6.°, n.° 2, alínea b)\ artigo 91.°; artigo 96.°, n.°2).

22 — Não se questiona, do mesmo passo, a produção de efeitos jurídicos sobre os particulares, a partir da vigência dos PROT. Neste sentido aponta o disposto no artigo 12.v, n.» 1, do Decreto-Lei n.° 176-A/88, de 18 de Maio.

23 — Importa, porém, fazer observar no planeamento urbanístico as normas e princípios constitucionais. Ora, não restam dúvidas quanto à inconstitucionalidade de parte das normas contidas no sempre citado Decreto-Lei n.° 351/93, de 7 de Outubro.

B

Da retroactividade

24 — Na ordem jurídico-constitucional .portuguesa, a retroactividade não é genericamente excluída. Assim se compreende a aludida disposição do Código Civil. Todavia, quanto a normas incriminadoras (artigo 29.°, n.° 1) e as normas restritivas de direitos, liberdades e garantias (artigo 18.°, n.° 3), não deixou a Constituição de formular verdadeiras proibições de retroactividade.

25 — A isto acresce o princípio da confiança dos cidadãos na ordem jurídica — verdadeiro corolário da consagração do Estado de direito —, o qual impede o legislador de atingir situações jurídicas constituídas no passado de modo manifestamente abusivo ou intolerável.

26 — Com efeito, haverá que ter em conta dois pontos de partida, quanto a este princípio. Se, por um lado, compete ao legislador, legitimo pela vontade popular, determinar em cada momento as melhores opções, ele deve vincular-se, por outro, à regra de o cidadão ficar em condições de prever as intervenções que o Estado poderá levar a cabo sobre ele ou perante ele e preparar-se para se adequar a elas (cf. Ac. 17/86, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, II vo!., p. 375).

27 — A premência das modificações caberá ao legislador soberanamente conhecê-la,' mas cingindo-se ao limite de introduzir na área de autonomia dos cidadãos e na confiança de que partem um mínimo de lesões.

28 — Note-se então não resultar do regime geral dos planos regionais de ordenamento do território (aprovado pelo Decreto-Lei n.° 176-A/88, de 18 de Maio), nem de cada um dos quatro planos regionais aprovados qualquer manifestação de retroactividade.

29 — Mesmo quando através de disposição contida no artigo 37.° do Decreto-Lei n.° 448/91, de 29 de Novembro, se habilita a entidade licenciadora a introduzir alterações-nas condições de licenciamento efectuadas, por forma a garantir a boa execução de instrumentos de planeamento territorial, em caso algum se trata de extinguir situações jurídicas constituídas.

30 — Além de tudo isto, a norma citada dispõe apenas para o futuro e relativamente a planos a aprovar em momento posterior.

31 — Ao invés, o regime trazido pelo Decreto-Lei n." 351/93, de 7 de Outubro, mais do que produzir efeitos sobre actos constituídos no passado, confere eficácia retroactiva a outros actos normativos, ou seja, aos quatro PROT vigentes à data da sua publicação.

32 — Por outro lado, não é forçoso admitir o jus aedi-ficandi como situação jurídica decorrente e concretizados